馮奎：推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要“立”“破”并舉

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)于城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興，對(duì)于建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，都具有十分重要的意義。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要有“立”有“破”?！傲ⅰ本褪墙⒔∪青l(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制；“破”就是下大力氣消除阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制壁壘

中共中央、國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)于城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興，對(duì)于建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，都具有十分重要的意義。筆者認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要有“立”有“破”。“立”就是建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制；“破”就是下大力氣消除阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制壁壘。

“立”的辦法，主要措施手段就是政策要求、政策支持、政策鼓勵(lì)，就是搭建制度框架。以城鄉(xiāng)人口要素流動(dòng)為例，就人口進(jìn)城這一個(gè)方向而言，就要加大力度，放寬放開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶限制，要求、支持與鼓勵(lì)各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人共同建立成本分擔(dān)機(jī)制，保證進(jìn)城人口能享受到基本公共服務(wù)；就人口入鄉(xiāng)這一方向而言，就是要制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障等多種政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、興業(yè)、建業(yè)。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要充分運(yùn)用“立”的辦法，列出正面工作清單?！傲ⅰ钡姆较蛲暾麥?zhǔn)確地體現(xiàn)了國家對(duì)于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、資源公平合理配置的政策要求。政府部門發(fā)揮主導(dǎo)或引導(dǎo)作用，實(shí)實(shí)在在投入資源，通過“立”搭建起城鄉(xiāng)融合政策的四梁八柱。從中外經(jīng)驗(yàn)來看，城鄉(xiāng)發(fā)展涉及公平正義某些方面的要求，必須依靠政府來“立”，單靠市場(chǎng)機(jī)制無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，還要憑借“破”的辦法，找到哪些地方是城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度性“堵”點(diǎn)，集中火力予以攻克。

從要素的本質(zhì)屬性來看，人才、勞動(dòng)力、資金、土地等要素，天然地知道流向哪里。農(nóng)業(yè)人口知道進(jìn)城，城里人知道下鄉(xiāng)，其實(shí)這是人們的理性選擇。過去大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要進(jìn)城，是因?yàn)橐恍┐蟪鞘小⑻卮蟪鞘械恼咴O(shè)置了許多苛刻條件，增加了落戶難度。同樣，當(dāng)前城里人因投資、經(jīng)商、養(yǎng)老愿意下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，也因?yàn)猷l(xiāng)村的人才加入有許多障礙，導(dǎo)致下鄉(xiāng)不易。城鄉(xiāng)融合政策所要做的工作，就是順應(yīng)這種選擇，幫助拆除阻礙流動(dòng)的各種有形墻、隱性墻。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀來看，改革開放特別是黨的十八大以來，我國在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面已經(jīng)取得了顯著成績(jī)。但受制于城鄉(xiāng)二元管理體制，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢、不充分的問題還沒有解決。阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的原因，主要是部分領(lǐng)域有“墻垛”，部分地段有“堵點(diǎn)”，部分水面有“礁石”，部分管道有“栓塞”。城鄉(xiāng)融合方面的政策重點(diǎn)，就應(yīng)該是聚焦這些搬墻垛、移堵點(diǎn)、搬礁石、清栓塞，這些工作就是“破”。

從“立”也即鼓勵(lì)性政策多年運(yùn)用來看，其效果需要具體分析。有的鼓勵(lì)性政策沒有政策實(shí)質(zhì)性支持，光憑倡導(dǎo)效果不大；有的鼓勵(lì)性政策動(dòng)用了過多的政策資源，對(duì)市場(chǎng)有擠出效應(yīng)；有的鼓勵(lì)性政策過度使用，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)在機(jī)制的形成；還有一類鼓勵(lì)性政策，在少數(shù)地方變成了形式主義，甚至搞成“運(yùn)動(dòng)”，地方干部群眾非常反感。這些問題說明，鼓勵(lì)性政策很重要，但需要合理界定其范圍和限度。

（作者馮奎系國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）