加快推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變

作者：南京大學教授，長江產(chǎn)經(jīng)研究院開放經(jīng)濟方向首席專家 張二震；南京審計大學教授，長江產(chǎn)經(jīng)研究院特約研究員 戴翔

2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出：“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化?！边@一科學判斷和戰(zhàn)略部署，一方面肯定了當前以商品和要素流動為主要內容的經(jīng)濟全球化本質特征，另一方面正確指出了中國未來一段時期內開放發(fā)展的重點任務，以及新一輪高水平開放的方向和路徑。

商品和要素流動型開放是經(jīng)濟全球化發(fā)展新階段的主要內容和特點，本質上屬于“邊境開放”，即降低乃至取消貿(mào)易和投資壁壘，實現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化。二戰(zhàn)結束后特別是冷戰(zhàn)結束后，和平與發(fā)展成為時代主題，多邊貿(mào)易體制得以確立。在世界貿(mào)易組織（WTO）等機構的有效協(xié)調下，世界范圍內的關稅和非關稅壁壘大幅降低，推動了商品和要素跨國流動的迅猛發(fā)展，極大地帶動了世界經(jīng)濟的發(fā)展。

改革開放尤其是加入WTO以來，中國利用以商品和要素流動型開放為主要內容的經(jīng)濟全球化發(fā)展的歷史性機遇，大力發(fā)展開放型經(jīng)濟，取得巨大成功。2000年到2018年，全國進出口總額從4742億美元迅速增長到4.62萬億美元，累積利用外資總額從1933億美元增長到16258億美元。當前，經(jīng)濟全球化出現(xiàn)了一些新趨勢和新特點，中國開放型經(jīng)濟進入高質量發(fā)展新階段，原有開放模式的局限性日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在三個方面。一是原有以“外資、外貿(mào)、外經(jīng)”為主要內容的開放模式受到國際貿(mào)易保護主義的嚴重干擾，拓展空間極其有限；二是依托“邊境開放”的發(fā)展模式雖有助于實現(xiàn)一般性生產(chǎn)要素跨國流動，但對高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚力不夠；三是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨大調整、大重塑，并朝著高標準化方向發(fā)展，僅僅因循“邊境開放”的老路已經(jīng)不適應經(jīng)濟全球化發(fā)展新形勢的需要。

面臨國內外環(huán)境的深刻變化，繼續(xù)推動商品和要素流動型開放的同時，要更加注重規(guī)則等制度型開放，如此，才能實現(xiàn)新一輪高水平開放。所謂制度型開放，主要是指從以往“邊境開放”向“境內開放”拓展、延伸和深化，建立形成與國際高標準經(jīng)濟規(guī)則相接軌的基本制度框架和行政管理體系。實現(xiàn)上述轉變的必要性主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，適應經(jīng)濟全球化新形勢必然選擇。當前，國際經(jīng)濟環(huán)境復雜、多變，但是在變化的格局中我們可以看到“不變”：一是經(jīng)濟全球化繼續(xù)向前推進的總體趨勢不會變，跨國公司期望各國在規(guī)則和制度方面實現(xiàn)相容和一致，以滿足其統(tǒng)籌全球價值鏈、整合和利用全球要素“無縫對接”的需求升級；二是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演進的高標準化趨勢不會變，即從以往降低關稅和非關稅壁壘的“邊境開放”，向貿(mào)易和投資便利化、知識產(chǎn)權保護、政府采購、競爭中立等為特征的“境內開放”的拓展和延伸?？梢?，無論是基于微觀層面的跨國企業(yè)需求，還是基于宏觀層面的全球經(jīng)濟規(guī)則演進，規(guī)則等制度型開放必將是經(jīng)濟全球化發(fā)展的新形勢和新特點。

第二，發(fā)展新一輪高水平開放必由之路。在全球要素分工條件下，開放發(fā)展的水平和層次，不僅取決于自身擁有什么樣質量和層次的要素，還取決于能夠吸引和集聚到什么樣質量和層次的全球要素。因此，新一輪高水平開放離不開對全球高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚。與吸引和集聚一般生產(chǎn)性要素不同，由于高端和創(chuàng)新型生產(chǎn)要素對制度環(huán)境所決定的交易成本等更為敏感，因此，對后者的吸引、集聚、整合和利用，僅僅依靠原來的“邊境開放”降低流動壁壘，僅僅依靠低成本優(yōu)勢要素乃至優(yōu)惠政策形成的“成本洼地”吸引效應，是遠遠不夠的，必須依托規(guī)則等制度型開放。況且，新一輪高水平開放不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟“放開”層面上，同樣表現(xiàn)在“善治”等規(guī)則制度層面，即未來的國際競爭更加體現(xiàn)在誰更善于治理。

第三，全面深化改革的制度優(yōu)化使然。在商品和要素流動型開放發(fā)展階段，雖然也伴有各種內部改革等，但“邊境開放”仍然居于主要地位或者說是主要開放措施。而規(guī)則等制度型開放的本質是從以往“邊境開放”向“境內開放”的拓展、延伸和深化，會觸及到開放中的深水區(qū)，因而更具有“試驗”和“探路”的特點。實際上，全國范圍內已經(jīng)設立的多個自由貿(mào)易實驗區(qū)以及著力建設的海南自由貿(mào)易港，本質上擔負的正是制度型改革“試驗”和“探路”的使命，進而形成可復制、可推廣的制度優(yōu)化設計和安排的經(jīng)驗。

需要指出的是，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變，并非意味著商品和要素流動型開放不再重要，只是旨在強調開放模式和方略的轉變和調整。畢竟，商品和要素流動仍然是經(jīng)濟全球化的主要內容和基礎所在。就上述意義而言，制度型開放仍然是服務于商品和要素流動型開放，更確切地說，是推動商品和要素流動型開放轉型升級的需要。比如，從以往吸引和集聚一般性生產(chǎn)要素，向吸引和集聚高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的轉型升級。況且，由于關稅和非關稅壁壘并未完全消除，進一步擴大邊境開放的仍然具有較大發(fā)展空間。這也正是李克強總理強調要“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放”的重要原因所在。從這一角度說，我們必須要堅定地維護貿(mào)易和投資自由化，堅定地擁護WTO下的多邊貿(mào)易體系和規(guī)則。與此同時，從適應新形勢、把握新特點以及服務于高水平開放現(xiàn)實需要看，必須“更加注重規(guī)則等制度型開放”。為此，中國必須在如下幾個方面盡快實現(xiàn)新突破。

第一，加快建立與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的內部改革機制。所謂制度型開放本質上是一種“境內開放”，最根本的要求就是著眼于規(guī)制層面，促進區(qū)域內的規(guī)則制度與國際通行的規(guī)則制度相銜接，體現(xiàn)監(jiān)管一致性。為此，中國需要密切跟蹤國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的高標準演進新趨勢，并以此為目標導向倒逼自身內部改革，率先建立和系統(tǒng)推進與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的內部改革機制。

第二，加快并以更大力度實施“負面清單”制度。實施市場準入負面清單制度和外商投資負面清單制度，既是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎，也是加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系的必由之路。中國多年來一直是利用全球對外直接投資的最大發(fā)展中國家，在轉向規(guī)則等制度型開放過程中，更需要給各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，需要在進一步放寬市場準入、進一步促進投資便利化等方面做出更大努力，實行更大程度的開放。

第三，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。作為“境內開放”的關鍵影響因素之一，國內營商環(huán)境在新一輪擴大對外開放中扮演著十分重要的角色。為此，中國必須著力于打造國際化、法治化、市場化、便利化的一流營商環(huán)境，尤其是需要對標世界銀行全球營商環(huán)境評價指標體系等國際標準，在營商環(huán)境方面進一步進行規(guī)制變化和制度優(yōu)化。這不僅是吸引和集聚全球高端和創(chuàng)新生產(chǎn)要素的依托所在，也是激活市場微觀經(jīng)濟主體的重要機制所在，更是發(fā)揮創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的潛在創(chuàng)新能力的關鍵所在。

第四，著力營造親清政商關系。一方面要進一步簡政放權，減少不必要的事前審批，而把有限的資源和精力集中到“更有效”的事情上，如提升事中事后監(jiān)管的科學性和有效性。另一方面，要加強政府服務能力，本著以“企業(yè)和居民需求快速知道、政府服務快速到位”的基本要求，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為關鍵抓手，著力破解“材料多、環(huán)節(jié)多、蓋章多、收費多、時間長”等癥結和問題，全力打造簡單便利的集成改革體系。

第五，構建科學有效的評價指標體系?？茖W有效的評價指標體系，對于規(guī)則等制度型開放具有重要引領作用。與商品和要素流動型開放階段的高速增長不同，在轉向規(guī)則等制度型開放過程中，評價和考核指標同樣需要從以規(guī)模和增長速度為主，向以規(guī)則和制度體系的科學性和有效性為主轉變。為此，可以對標國際先進和通行的規(guī)則體系，建立適應規(guī)則等制度型開放發(fā)展要求的科學評價新機制。