為機構(gòu)改革提供堅強法治保障 《湖北省人民政府關(guān)于省政府機構(gòu)改革涉及省政府規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定》解讀

省司法廳黨委書記、廳長譚先振

一、決定的制定背景

黨的十九大作出了關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決策部署，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準通過了《國務院機構(gòu)改革方案》。這次機構(gòu)改革，涉及眾多行政機關(guān)法定職責的調(diào)整，需要修改大量的法律、法規(guī)、規(guī)章，但修法很難在短期內(nèi)修改完成。為平穩(wěn)有序調(diào)整法律、行政法規(guī)、省本級地方性法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責和工作，確保行政機關(guān)依法履行職責，全國人民代表大會常務委員會出臺了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于國務院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定》，國務院制定《國務院關(guān)于國務院機構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定》（國發(fā)【2018】17號）,省人大常委會制定了《湖北省人民代表大會常務委員會關(guān)于省人民政府機構(gòu)改革涉及省本級地方性法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定》。

為平穩(wěn)有序調(diào)整規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)職責和工作，避免因省政府規(guī)章尚未修改而影響改革進程和相關(guān)工作，特別是要保持安全生產(chǎn)、應急救援、維護社會穩(wěn)定等工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，在未進行相關(guān)省政府規(guī)章的整體修改前，由省人民政府作出決定，對機構(gòu)改革所涉及的省政府規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)職責進行統(tǒng)一調(diào)整，具有現(xiàn)實必要性。

二、決定的主要內(nèi)容

第一，《決定》明確了本次機構(gòu)改革所涉及的省政府規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)職責和工作的履行方式。為保證過渡期間行政機關(guān)履職的合法性，全國人大常委會、國務院、省人大常委會相繼出臺決定對機構(gòu)改革涉及法律、行政法規(guī)、省本級地方性法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整進行統(tǒng)一規(guī)定，但是，省政府各機構(gòu)的職責并非全都由法律、法規(guī)規(guī)定，在部分省政府規(guī)章中也有規(guī)定，這就涉及到機構(gòu)改革中由省政府規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題。因此，省政府作為省政府規(guī)章制定主體，有必要及時出臺統(tǒng)一調(diào)整規(guī)定?！稕Q定》從維護法制統(tǒng)一和保障過渡階段職責調(diào)整平穩(wěn)有序的角度出發(fā)，提出了兩個要求：一是《省政府機構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機關(guān)或劃入職責的行政機關(guān)承擔的職責和工作的，統(tǒng)一調(diào)整適用有關(guān)省政府規(guī)章規(guī)定，由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責的行政機關(guān)承擔相應職責和工作。二是在相關(guān)職責尚未調(diào)整到位之前，應當繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行的省政府規(guī)章規(guī)定，由原機關(guān)繼續(xù)承擔該項職責和工作。正確理解上述兩項要求，應當對相關(guān)職責是否調(diào)整到位進行準確把握。當相關(guān)職責調(diào)整到位后，即由新機關(guān)履職；在相關(guān)職責調(diào)整到位前，由原機關(guān)履職。如何確定“相關(guān)職責是否調(diào)整到位”，應當結(jié)合“三定”規(guī)定的確定、機構(gòu)轉(zhuǎn)隸、人員調(diào)整等因素進行綜合判斷。同時，《決定》明確，地方各級行政機關(guān)承擔省政府規(guī)章規(guī)定的職責和工作的，同樣按照這一原則執(zhí)行。

第二，《決定》明確了過渡階段上下級機關(guān)之間的管理監(jiān)督指導關(guān)系。各機構(gòu)法定職責的調(diào)整會帶來上下級機關(guān)之間領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系的變化，尤其是在具有管理指導監(jiān)督關(guān)系的批準、備案、復議等工作中，明確上下級機關(guān)的關(guān)系是開展工作的重要前提。如在行政復議制度中，由誰承擔復議職責對涉及到行政復議機關(guān)和行政訴訟被告確定等一系列問題。按照《決定》的要求，只要上級行政機關(guān)職責已經(jīng)調(diào)整到位的，即便下級行政機關(guān)職責尚未完全調(diào)整到位，也應當由改革方案確定的承擔職責的上級機關(guān)履行管理監(jiān)督指導職責。

第三，《決定》突出了機構(gòu)改革后省政府立法工作部門即省司法廳的作用。在本次改革中，將省司法廳和省政府法制辦的職能整合，重新組建省司法廳，省司法廳將承擔省政府立法工作部門的職責，同時，將省委全面依法治省委員會的辦公室設在省司法廳，意味著司法行政部門將在推進全面依法治國戰(zhàn)略布局，落實全面依法治國基本方略中發(fā)揮更重要的作用?！稕Q定》明確要求，省政府有關(guān)部門實施《省政府機構(gòu)改革方案》需要制定、修改、廢止省政府規(guī)章的，要及時提出意見和建議，由省司法廳依照法定程序組織實施。

第四，《決定》提出了清理規(guī)范性文件的要求，明確了過渡期間規(guī)范性文件的執(zhí)行主體。

《決定》提出，實施本省機構(gòu)改革方案需要修改或者廢止規(guī)范性文件的，省政府有關(guān)部門要抓緊清理，及時修改或者廢止。部門規(guī)章和規(guī)范性文件是行政機關(guān)開展工作的重要依托，如修改、清理不及時，極易導致法律體系的不配套、不協(xié)調(diào)。因此，各部門應當根據(jù)機構(gòu)職能的變化情況對其制定的規(guī)范性文件進行及時清理。同時，《決定》還對原行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件的執(zhí)行問題作出了銜接性規(guī)定，明確在尚未修改、廢止相關(guān)部門的規(guī)范性文件前，由承接該項工作的機關(guān)作為相關(guān)規(guī)范性文件的實施主體。之所以專門就這一問題進行規(guī)定，是因為在本次機構(gòu)改革中，職責轉(zhuǎn)移和部門撤并將導致承擔原職責的部門所制定的規(guī)范性文件發(fā)生實施主體的變化。在未對相關(guān)規(guī)范性文件進行系統(tǒng)修改和清理前，需要從法律上明確實施主體。