把黨的領(lǐng)導貫徹到全面依法治國全過程和各方面

【慶祝新中國成立70周年】

作者：付子堂（系西南政法大學校長）

新中國成立70周年的歷史，是中國法治從開創(chuàng)、變革到不斷完善的歷史，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民持續(xù)推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，建設法治國家、法治政府、法治社會的歷史。70年光輝實踐以無可辯駁的事實，有力證明了把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。當前，我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，必須從歷史與現(xiàn)實、理論與實踐相統(tǒng)一的高度，深刻認識加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導這一重大命題的內(nèi)涵和意義，不斷健全黨領(lǐng)導全面依法治國的制度和工作機制，把法治中國建設推向前進。

新中國制憲歷程反映黨的領(lǐng)導地位不斷鞏固

習近平總書記2018年8月24日在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“我們黨執(zhí)政60多年來，雖歷經(jīng)坎坷但對法治矢志不渝，從‘五四憲法’到前不久新修訂的憲法；從‘社會主義法制’到‘社會主義法治’；從‘有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究’到‘科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法’，我們黨越來越深刻認識到，治國理政須臾離不開法治。”他強調(diào)：“推進黨的領(lǐng)導制度化、法治化，既是加強黨的領(lǐng)導的應有之義，也是法治建設的重要任務。為什么我國能保持長期穩(wěn)定，沒有亂？根本的一條就是我們始終堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的‘定海神針’。這次修改憲法，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導地位的基礎(chǔ)上，我們又在總綱中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，強化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導地位。”

中國近代以來的歷史表明，要實現(xiàn)中華民族偉大復興，國家、民族、人民都必須有一個堅強的領(lǐng)導核心，否則就會國家四分五裂、民族遭受欺侮、人民蒙受災難。歷史和人民鄭重選擇了中國共產(chǎn)黨，這一歷史成果和根本經(jīng)驗，被載入通過科學民主程序形成并集中體現(xiàn)國家意志和全體人民意志的憲法文本之中。

在新中國誕生前夕，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議于1949年9月21日召開，9月29日通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，其中第一條關(guān)于新中國的國體中規(guī)定“工人階級領(lǐng)導”，也就在法律意義上通過確立國家政權(quán)和政治生活中的領(lǐng)導階級而確立了作為工人階級先鋒隊的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位。

中華人民共和國成立后，在1954年9月15日召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議上，毛澤東同志明確提出“領(lǐng)導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨”的表述；9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議以無記名投票方式，一致通過《中華人民共和國憲法》，史稱“五四憲法”。這部憲法在序言部分規(guī)定：“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經(jīng)結(jié)成以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。”后來，1975年憲法第二條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導核心”。1978年憲法第二條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導核心”。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的現(xiàn)行憲法即“八二憲法”，與同年黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》相呼應，將堅持四項基本原則作為基本遵循寫入了憲法的序言，從而把黨的領(lǐng)導和執(zhí)政地位、黨的指導思想、新中國的國體和社會主義道路作為有機統(tǒng)一體，以根本大法的形式完整地規(guī)定了下來，意味著我國憲法以根本法的形式，反映了黨帶領(lǐng)人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位。

“八二憲法”經(jīng)五次修正，關(guān)于黨的領(lǐng)導的憲法話語規(guī)定得越來越明確。特別是，2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導地位的基礎(chǔ)上，在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。把黨的領(lǐng)導由序言變正文，由原則變制度，使我國國體的表述更加科學、更加全面，為實現(xiàn)黨對一切工作的領(lǐng)導提供了憲法依據(jù)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導的根本性、全面性和時代性。這是在原有規(guī)定基礎(chǔ)上新的強化、深化和拓展，是本次憲法修改的一個重大亮點，反映了我們對黨的領(lǐng)導和中國特色社會主義這一基本關(guān)系的認識達到一個前所未有的新高度，是運用法治思維和法治方式治國理政的重大舉措。

依法治國實踐體現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導才能保障正確方向

全面依法治國，是我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設成功經(jīng)驗和深刻教訓作出的重大戰(zhàn)略抉擇，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。對法治道路的探索追尋，貫穿在黨的十一屆三中全會以來的歷次全會中，融匯于黨的十八大以來中國特色社會主義法治建設實踐中。

黨的十一屆三中全會強調(diào)：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！边@無疑是中國法律史上的一個重要里程碑，翻開了新時期法制建設的新篇章。黨的十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，實現(xiàn)了從法制到法治的重大轉(zhuǎn)變。黨的十六大提出，把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，進一步明確了依法治國的本質(zhì)特征和發(fā)展道路。黨的十七大提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，有力推進了中國特色社會主義法治建設。

黨的十八大以來，我們黨更加重視依法治國，把全面依法治國提升到協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新高度，開啟了加快建設法治中國的新征程。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，設專章論述“推進法治中國建設”，開創(chuàng)性地提出必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這次全會提出的180多項重要改革舉措，許多是涉及利益關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整的“硬骨頭”，社會關(guān)注度高、改革難度大，更需自我革新的胸襟，必須在“三個共同推進”上著力，在“三個一體建設”上用勁。黨的十八屆五中全會明確提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，強調(diào)法治是發(fā)展的可靠保障，必須加快建設法治經(jīng)濟和法治社會。黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨問題，體現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國的結(jié)合，進一步強化了全面依法治國的戰(zhàn)略地位和重要作用。黨的十九大就“深化依法治國實踐”問題作出了專門部署，強調(diào)：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領(lǐng)導?！边@對堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持黨對深化依法治國實踐的全面領(lǐng)導，加快建設社會主義法治國家，具有重要意義。

2018年8月24日，習近平總書記首次以中央全面依法治國委員會主任的身份，主持召開了中央全面依法治國委員會第一次會議。他明確指出：“黨的十八大以來，我們提出一系列全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，明確了全面依法治國的指導思想、發(fā)展道路、工作布局、重點任務?！彼麑⑦@些新理念新思想新戰(zhàn)略歸納為“十個堅持”，其中第一項就是“堅持加強黨對依法治國的領(lǐng)導”?？芍^高瞻遠矚、審時度勢，為新時代全面依法治國提供了根本遵循。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上進一步強調(diào)：“改革開放40年的經(jīng)驗告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調(diào)法治。要完善法治建設規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率，保障和服務改革發(fā)展，營造和諧穩(wěn)定社會環(huán)境，加強涉外法治建設，為推進改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境。”這些重要論述，對于堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快建設社會主義法治國家，具有重要意義。

加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導需要處理好幾個關(guān)系

習近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導是社會主義法治最根本的保證。全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導，而是要加強和改善黨的領(lǐng)導，不斷提高黨領(lǐng)導依法治國的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。必須堅持實現(xiàn)黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，健全黨領(lǐng)導全面依法治國的制度和工作機制，通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保全面依法治國正確方向?！卑腰h的領(lǐng)導貫徹到全面依法治國全過程和各方面，是帶有根本性、原則性的重大問題，在實踐中必須正確處理以下四個關(guān)系。

黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)科學立法的關(guān)系。要保證依法立法，嚴格依照法定權(quán)限和程序行使立法權(quán)，完善立法體制機制，優(yōu)化立法職權(quán)配置，善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志，善于通過法定程序使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，維護國家法制統(tǒng)一。

黨保證執(zhí)法與行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)嚴格執(zhí)法的關(guān)系。要深入推進依法執(zhí)法，使各級人民政府和監(jiān)察委員會堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作。尤其要建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；要把增強對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點，全面貫徹監(jiān)察法，持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革。

黨支持司法與司法機關(guān)公正司法的關(guān)系。要保證依法司法，運用法治思維和法治方式領(lǐng)導司法工作，完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，使司法機關(guān)公正司法，提高司法公信力，讓人民群眾切實在每一個司法案件中感受到公平正義。

黨帶頭守法與全民守法的關(guān)系。黨員特別是領(lǐng)導干部要帶頭維護憲法和法律的權(quán)威，帶頭遵守和貫徹憲法和法律，增強法治意識，提高法治思維和依法辦事能力，以領(lǐng)導干部示范引領(lǐng)的實際行動營造人人遵守法律、全社會崇尚法治的良好風氣。

總之，推進全面依法治國，必須努力形成黨領(lǐng)導立法與立法機關(guān)科學立法、黨保證執(zhí)法與行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)嚴格執(zhí)法、黨支持司法與司法機關(guān)公正司法、黨帶頭守法與全民守法相輔相成的法治建設新格局。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，只有加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，才能確保制度設計行得通、真管用，才能更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的強大功能。

《光明日報》（ 2019年06月12日 11版）