“升級版”證券法護(hù)航強(qiáng)大資本市場

近日，證券法修訂草案三審稿開始向公眾征求意見。筆者通讀了草案文本，認(rèn)為草案反映了近年來特別是黨的十八大以來資本市場建設(shè)的成果和經(jīng)驗(yàn)，切合市場實(shí)際，也預(yù)留了未來發(fā)展創(chuàng)新改進(jìn)的空間，體現(xiàn)了穩(wěn)中求進(jìn)思路。我們期待，經(jīng)過修改完善的《證券法》盡快出臺，為資本市場改革發(fā)展提供更有力的法律保障。

我國《證券法》于1999年7月1日開始實(shí)施，此后經(jīng)過了2004年8月修正、2005年10月修訂、2013年6月修正、2014年8月修正。之后，新一輪修訂展開，草案歷經(jīng)十二屆全國人大常委會2015年4月、2017年4月兩次審議后，再加上十三屆全國人大常委會今年4月審議，文本更加完善和成熟。

此次證券法修改體現(xiàn)了依法全面從嚴(yán)監(jiān)管，在加強(qiáng)監(jiān)管、加大法律責(zé)任方面體現(xiàn)了防風(fēng)險要求。

此次修改也是完善我國民商法制度的重要舉措。所謂民商法，是指民法與商法。我國遵循民商合一體例，即民法包含商法，我國《民法總則》規(guī)定了民商合一的基本原則。

證券市場包括投資者、發(fā)行人、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、交易場所等主體，這些主體之間既有交易關(guān)系，也有服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。隨著科技進(jìn)步和市場創(chuàng)新發(fā)展，證券買賣與服務(wù)活動更加緊密地結(jié)合在一起。發(fā)行人、承銷商、保薦人、經(jīng)紀(jì)人、投資人、會計師、律師等主體既需要依托于證券市場，又多層次地參與其中，為其他主體服務(wù)或接受他方的服務(wù)，形成既有利益競爭又有利益共融的生態(tài)。

為此，證券立法的總體取向是規(guī)范各主體行為，使證券募集、發(fā)行、交易、服務(wù)等活動公平合理地照顧各方的權(quán)利，做到平等、自愿、等價有償、誠實(shí)守信。同時，立法要促進(jìn)公平基礎(chǔ)上的效率。

筆者認(rèn)為，此次《證券法》修訂充分落實(shí)了上述理念、原則和要求，有如下亮點(diǎn)：

一是著力完善基礎(chǔ)性制度。

無論從發(fā)行人而言，還是從投資者而言，還是從專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，都享有公平參與市場的權(quán)力。股票發(fā)行制度要更具包容性、適應(yīng)性，上市標(biāo)準(zhǔn)須實(shí)現(xiàn)多元化。此次修訂草案在證券發(fā)行一章專設(shè)“科創(chuàng)板注冊制的特別規(guī)定”，將設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊制納入法律范疇，豐富了證券發(fā)行的內(nèi)涵，完善了制度設(shè)計。增設(shè)特別規(guī)定的做法，統(tǒng)籌了現(xiàn)行發(fā)行制度的穩(wěn)定和市場創(chuàng)新發(fā)展，符合穩(wěn)中求進(jìn)要求，有助于穩(wěn)定和引導(dǎo)改革預(yù)期。

對不符合持續(xù)上市條件的公司予以退市，是對市場公平原則的保護(hù)。為此，此次修訂草案取消了證券暫停上市交易制度，直接表述為“上市交易的證券，不再符合上市條件的，或者有上市規(guī)則規(guī)定其他情形的，由證券交易所按照業(yè)務(wù)規(guī)則終止其上市交易”。這一規(guī)定使退市制度更具剛性，提高了威懾力。

信息披露制度是市場基礎(chǔ)性制度的重要組成部分，但又具有特殊性、引領(lǐng)性。可以說，信息披露對于資本市場來說像“氧氣”一樣重要。本次修訂草案將“信息披露”內(nèi)容從現(xiàn)行證券法的“一節(jié)”單獨(dú)拿出來，作為獨(dú)立的“第五章”，充分體現(xiàn)了制度改革訴求，強(qiáng)化了信息披露的法律要求?！靶畔⑴读x務(wù)人”范圍由原來的發(fā)行人、上市公司擴(kuò)展到“發(fā)行人及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他信息披露義務(wù)人”；披露的一般要求在原來的“真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏”基礎(chǔ)上，增加了“簡明清晰，通俗易懂”的表述。

二是著力強(qiáng)化市場主體責(zé)任。

發(fā)行人及其股東、高管、實(shí)際控制人，證券公司、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評估機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，各類投資者，都應(yīng)依法參與市場競爭，依法解決矛盾糾紛。本次修訂草案充分體現(xiàn)了這一要求，同時激勵所有市場主體承擔(dān)起基本的社會責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)守信者受褒揚(yáng)、失信者受懲罰。

在提高上市公司質(zhì)量問題上，上市公司是直接的、第一位的責(zé)任人，保薦承銷機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)各自承擔(dān)督導(dǎo)、核查、信息披露等責(zé)任。修訂草案對專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)禁止行為的列舉更全面，連帶責(zé)任更清晰，處罰規(guī)則更嚴(yán)。

三是著力加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法力度，提升監(jiān)管執(zhí)法的威懾力。

現(xiàn)行《證券法》中，對欺詐發(fā)行、虛假陳述、股價操縱、內(nèi)幕交易等行為行政處罰力度過低，加大處罰力度的呼聲很高。本次修訂草案，有針對性地提高了違法違規(guī)成本，強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)責(zé)，有助于提升監(jiān)管執(zhí)法的威懾力。一是賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)以更大執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公安司法機(jī)關(guān)的合作機(jī)制。如監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通知出入境管理機(jī)關(guān)依法阻止相關(guān)人員出境。修訂草案還要求“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，進(jìn)行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合”。二是提高違法違規(guī)成本。對經(jīng)查實(shí)的發(fā)行人、大股東、證券公司及其從業(yè)人員、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員、廣義投資者等違法行為，提高處罰金額，延長對相關(guān)人員證券買賣限制的期限等。三是細(xì)化行政監(jiān)管措施，本次修訂草案明確列舉了八條措施，同時以“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督管理措施”表述，留出針對實(shí)際情況進(jìn)行執(zhí)法的空間。四是規(guī)定了受調(diào)查人員和單位的義務(wù)。

通過完善這些制度措施，構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)共同把好市場入口和市場出口兩道關(guān)的機(jī)制，加強(qiáng)對交易的全程監(jiān)管，就可以讓市場主體不敢違法，以身試法必遭重創(chuàng)。

同時，筆者建議，在《證券法》與《公司法》相互銜接，《證券法》、《公司法》與《刑法》相互銜接上再下一些功夫，提升法律的有效性和威懾力。

四是著力防范和化解金融風(fēng)險。

防范化解金融風(fēng)險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是資本市場治理的重要任務(wù)。資本市場具有牽一發(fā)而動全身的作用，風(fēng)險也最有可能通過資本市場來釋放和放大。

本次修訂草案，在國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)職責(zé)中，專門列出了“依法監(jiān)測并防范、處置證券市場風(fēng)險”一項(xiàng)內(nèi)容。同時規(guī)定，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管信息共享機(jī)制。

此次修訂草案中對證券發(fā)行、證券交易、信息披露、證券交易所、證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)等部分的行政監(jiān)管規(guī)定，都體現(xiàn)了防范化解金融風(fēng)險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的意圖導(dǎo)向，是對黨中央要求的具體落實(shí)。

完善證券市場法律制度體系，一定意義上就是完善有利于市場主體交易安全的民商事法律制度。既要改進(jìn)完善監(jiān)管，防范市場風(fēng)險，又要保障市場主體依法開展業(yè)務(wù)、公平競爭。同時，也要依法明確相關(guān)市場化手段、方式的屬性，為市場參與者提供更好民商事法律環(huán)境。比如，可以考慮明確資產(chǎn)支持證券的屬性、完善讓與擔(dān)保等基礎(chǔ)制度。

五是著力完善保護(hù)投資者合法權(quán)益的機(jī)制。

總體來說，保護(hù)投資者合法權(quán)益是貫穿于證券法修訂草案各個章節(jié)的，按照市場主體公平參與市場的原則，在證券募集、發(fā)行、交易、專業(yè)服務(wù)等各個市場環(huán)節(jié)，都充分體現(xiàn)了平等、自愿、等價有償、誠實(shí)守信的原則，并且十分注重法律的可落地性。

本次修訂草案專設(shè)“投資者保護(hù)”一章，嚴(yán)格規(guī)定了證券公司、上市公司及其高管人員、債券發(fā)行人應(yīng)當(dāng)禁止的行為，應(yīng)對投資者履行的義務(wù)。就證券公司失責(zé)應(yīng)當(dāng)賠償，發(fā)行人因欺詐發(fā)行等重大違法行為應(yīng)當(dāng)賠償?shù)那樾巫龀鲆?guī)定。修訂草案還列出了依法征集代理股東行使提案權(quán)、表決權(quán)的規(guī)定，明確了證券糾紛當(dāng)事人可以委托“國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)”調(diào)解、訴訟的規(guī)定，明確了“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的，可以依法推選代表人進(jìn)行訴訟”的規(guī)定。

筆者認(rèn)為，可以考慮加入證券集團(tuán)訴訟的條款，加大民事責(zé)任追究和民事賠償力度。

《證券法》修訂是關(guān)系資本市場長期健康發(fā)展的一項(xiàng)重大基礎(chǔ)性工程，是我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。新中國資本市場已經(jīng)進(jìn)入第29年，明年將迎來30周年，要抓住發(fā)展機(jī)遇，通過深化改革，發(fā)揮好資本市場在大國崛起中的戰(zhàn)略支撐作用。《證券法》自實(shí)施以來，也已進(jìn)入第20個年頭，我們希望，經(jīng)過廣納民意，進(jìn)一步修改完善的《證券法》順利出臺，并以此為基礎(chǔ)完善證券法律體系，以法治方式調(diào)整、引導(dǎo)、規(guī)范各市場主體的行為，解決好各主體在市場活動中的利益平衡問題，提高市場效率，以法治的力量推進(jìn)資本市場長期健康穩(wěn)定發(fā)展。