人員力量向業(yè)務(wù)傾斜 最高檢重組內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)深意何在

原標(biāo)題：        最高檢重組內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)深意何在

最高人民檢察院此次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革,是最高檢恢復(fù)重建以來(lái)規(guī)模最大、調(diào)整最多、影響檢察全部職能作用發(fā)揮的一次改革；是檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代落實(shí)黨中央要求、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然選擇。

從檢察工作的形勢(shì)來(lái)看,這是適應(yīng)職能調(diào)整、化轉(zhuǎn)隸為轉(zhuǎn)機(jī)、破解“三個(gè)不平衡”的必然選擇；從司法責(zé)任制改革的形勢(shì)來(lái)看,機(jī)構(gòu)改革是落實(shí)司法辦案專業(yè)化的必然選擇。

□ 本報(bào)記者  董凡超

2018年12月24日,最高人民檢察院原業(yè)務(wù)部門的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員全部根據(jù)職能、專業(yè)和意向,調(diào)整分配到重新組建的第一至第十檢察廳,按照新的檢察權(quán)力運(yùn)行和檢察職能行使機(jī)制開(kāi)展工作。

《法制日?qǐng)?bào)》記者從最高人民檢察院了解到,重組內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)力度之大在最高檢歷史上并不多見(jiàn)。為什么要進(jìn)行如此大規(guī)模的改革?改革推進(jìn)過(guò)程中發(fā)生了哪些鮮為人知的事情?近日,記者就此進(jìn)行了深入探訪。

以上率下推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)

推動(dòng)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展

據(jù)最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,檢察機(jī)關(guān)此前的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是在2000年機(jī)構(gòu)改革方案的基礎(chǔ)上,根據(jù)職能變化和實(shí)際需要設(shè)置的,對(duì)于保障檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、服務(wù)不同時(shí)期黨和國(guó)家工作大局發(fā)揮了十分重要的作用。

處于新的時(shí)代方位,如何為人民群眾提供更好、更優(yōu)、更實(shí)在的檢察產(chǎn)品,成為檢察機(jī)關(guān)必須回答的時(shí)代課題。

隨著反貪等部門轉(zhuǎn)隸后,檢察職能面臨著重大調(diào)整。特別是過(guò)去機(jī)構(gòu)、編制、力量偏重反貪等部門,如何解決轉(zhuǎn)隸后凸顯的刑事檢察與民事、行政、公益訴訟檢察發(fā)展不平衡；刑事檢察中公訴部門工作與偵查監(jiān)督、刑事執(zhí)行檢察部門工作發(fā)展不平衡；最高檢、省級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與市、縣檢察院辦案工作的實(shí)際需求不相適應(yīng)(也是一種不平衡)“三個(gè)不平衡”,如何謀發(fā)展、重自強(qiáng),是檢察機(jī)關(guān)亟需破解的現(xiàn)實(shí)難題。

另一方面,司法責(zé)任制改革對(duì)檢察專業(yè)化建設(shè)提出更高要求。此前,檢察機(jī)關(guān)將批捕、起訴職能分開(kāi)由不同部門分段辦理,既影響辦案質(zhì)量效率,也導(dǎo)致同一檢察院檢察官專業(yè)素質(zhì)和水平差距較大。提升檢察官整體專業(yè)素質(zhì),全面落實(shí)司法責(zé)任制,是檢察機(jī)關(guān)迫切需要解決的問(wèn)題。同時(shí),檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置亟需規(guī)范統(tǒng)一。地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能、數(shù)量、名稱等五花八門,機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、人民群眾看不懂,成為影響和制約檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。

在這樣的背景下,最高檢黨組提出轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機(jī),以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn),最高檢帶頭改起,以上率下,四級(jí)檢察院統(tǒng)籌推進(jìn),推動(dòng)新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。

古語(yǔ)云“名不正則言不順,言不順則事不成”。為了保證檢察機(jī)關(guān)能夠很好地履行法律監(jiān)督職能,提升專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)水平,此次機(jī)構(gòu)改革特別強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一和規(guī)范。統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱首當(dāng)其沖。

在原先的機(jī)構(gòu)名稱中,各地檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有部、局、處、科多種稱法。改革后,地方檢察機(jī)關(guān)主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為“部”,實(shí)現(xiàn)三級(jí)院統(tǒng)稱為“部”。

在業(yè)務(wù)對(duì)接方面,下級(jí)檢察院與上級(jí)檢察院主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則上要對(duì)應(yīng)。最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō):“這種對(duì)應(yīng)不是絕對(duì)的一一對(duì)應(yīng),畢竟上級(jí)檢察院人員較多,下級(jí)檢察院特別是基層院檢察人員較少,不可能設(shè)那么多機(jī)構(gòu)。但是總體上要求機(jī)構(gòu)設(shè)置理念和思路對(duì)應(yīng),上級(jí)有機(jī)構(gòu),下級(jí)沒(méi)有相應(yīng)機(jī)構(gòu),但是可以設(shè)檢察官專業(yè)化辦案組或者獨(dú)任檢察官,與上級(jí)檢察院的業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)起來(lái),從而保證上下一致?！?/p>

一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌

一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)

與最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案的起草和修改過(guò)程相伴的,是無(wú)數(shù)次嚴(yán)格縝密的論證和思想火花的碰撞。

改革方案制訂初期,檢察機(jī)關(guān)“批準(zhǔn)逮捕”和“提起公訴”兩項(xiàng)職能究竟是維持“分”還是走向“合”,曾在學(xué)術(shù)界和理論界引起廣泛爭(zhēng)議。

2018年7月前后,全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)、最高檢先后兩次聯(lián)合邀請(qǐng)專家學(xué)者赴地方就相關(guān)情況開(kāi)展專題調(diào)研,各方認(rèn)識(shí)逐步趨同。之后,最高檢正式將改革方案呈報(bào)中央有關(guān)部門,進(jìn)一步修改完善。

按照中央確定的“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌,一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的精神,最高檢按照案件類型組建4個(gè)刑事辦案機(jī)構(gòu),實(shí)行捕訴一體辦案機(jī)制,由同一刑事辦案機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)辦理一類或幾類刑事案件,由同一檢察官辦案組或檢察官全過(guò)程負(fù)責(zé)同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴,偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補(bǔ)充偵查工作,辦理最高檢管轄的相關(guān)刑事申訴案件。

其中,第一檢察廳主要負(fù)責(zé)辦理除第二、三、四檢察廳承辦案件以外的普通刑事案件及對(duì)下指導(dǎo)。第二檢察廳主要負(fù)責(zé)辦理刑法分則第一章危害國(guó)家安全罪、第二章危害公共安全罪,以及故意殺人、搶劫、毒品等犯罪案件及對(duì)下指導(dǎo),并負(fù)責(zé)死刑復(fù)核法律監(jiān)督工作。第三檢察廳主要負(fù)責(zé)辦理國(guó)家監(jiān)委移送起訴的職務(wù)犯罪案件及對(duì)下指導(dǎo)。第四檢察廳主要負(fù)責(zé)辦理刑法分則第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪案件,重點(diǎn)辦理新型犯罪案件特別是金融、證券類案件及對(duì)下指導(dǎo)。四個(gè)專業(yè)化刑事辦案機(jī)構(gòu)的內(nèi)在邏輯清晰,按照普通犯罪、重大犯罪、職務(wù)犯罪、新型犯罪劃分。

值得關(guān)注的是,最高檢在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立第九檢察廳,專門負(fù)責(zé)未成年人檢察工作。

我國(guó)有近3億未成年人,加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)關(guān)系億萬(wàn)家庭幸福,關(guān)系國(guó)家和民族未來(lái)。目前,未成年人犯罪呈低齡化、成年人化、暴力化趨勢(shì),一些極端惡性案件時(shí)有發(fā)生。未成年人遭受侵害、被遺棄、性侵的案件亦常出現(xiàn)。不少地方侵害未成年人犯罪案件呈上升態(tài)勢(shì),不少案件犯罪次數(shù)多、被害人多、時(shí)間跨度長(zhǎng)。

2015年年底,最高檢成立未成年人檢察工作辦公室,作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)履行相關(guān)職責(zé)。早在1986年,上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民檢察院第一個(gè)設(shè)立少年起訴組,專門負(fù)責(zé)青少年犯罪的起訴工作。后來(lái)由此逐步發(fā)展,24個(gè)省級(jí)院、1400多個(gè)市縣級(jí)檢察院設(shè)立專門未成年人檢察機(jī)構(gòu)。2017年1月至2018年4月,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕侵害未成年人犯罪嫌疑人4.42萬(wàn)人,起訴6.03萬(wàn)人。

此次改革中,最高檢積極爭(zhēng)取,精簡(jiǎn)整合其他綜合機(jī)構(gòu),設(shè)立專門負(fù)責(zé)未成年人檢察工作的第九檢察廳。最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō),刑事訴訟法專門設(shè)有適合未成年人的特殊程序。檢察機(jī)關(guān)的工作貫穿刑事訴訟全過(guò)程,設(shè)立專門機(jī)構(gòu),有利于集中運(yùn)用好法律賦予的特殊程序和特殊手段,也有利于和社會(huì)組織加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),動(dòng)員社會(huì)各個(gè)方面的力量,共同做好未成年人司法保護(hù)工作。

此外,最高檢調(diào)整原刑事執(zhí)行檢察廳的職能,設(shè)立第五檢察廳,將司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個(gè)罪名案件的偵查職責(zé)劃入此廳。

按照《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,第五檢察廳對(duì)14個(gè)罪名案件的偵查權(quán)行使要上提一級(jí)管轄,由設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院立案?jìng)刹?。基層檢察院發(fā)現(xiàn)線索的,應(yīng)當(dāng)報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院作出處理決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院也可以將案件交由基層檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

“上提一級(jí)是基于我國(guó)國(guó)情和此類案件的實(shí)際決定的,有利于排除干擾,更有效地履行好職責(zé)?！弊罡邫z有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

滿足群眾新時(shí)代需求

提高辦案專業(yè)化水平

為適應(yīng)人民群眾加強(qiáng)合法權(quán)益保護(hù)、維護(hù)司法公正的期盼,針對(duì)民事訴訟法和行政訴訟法修改實(shí)施后,民事和行政案件大幅增加、案多人少矛盾突出等問(wèn)題,最高檢此次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革將原來(lái)民事行政檢察廳一分為三,設(shè)立分別負(fù)責(zé)民事、行政檢察工作的第六檢察廳和第七檢察廳。同時(shí),針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、損害英烈名譽(yù)等人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題,專設(shè)負(fù)責(zé)公益訴訟檢察的第八檢察廳。

“改革前,民事、行政和公益訴訟檢察工作均由民事行政檢察廳負(fù)責(zé)。重刑輕民、重刑事輕行政問(wèn)題客觀存在。負(fù)責(zé)刑事檢察的機(jī)構(gòu)有4個(gè),負(fù)責(zé)民事行政公益檢察的機(jī)構(gòu)只有一個(gè)?！弊罡邫z有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言,原有的民事行政檢察廳不能滿足人民群眾新時(shí)代對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使的需求,分設(shè)有利于提高辦案專業(yè)化水平,更加充分發(fā)揮民事、行政檢察職能優(yōu)勢(shì),更加及時(shí)高效地回應(yīng)和處理人民群眾的民事、行政申訴訴求。

近年來(lái),民事申訴案件大幅度上升,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)刑事申訴,行政申訴也有上升。公益訴訟檢察2016年、2017年經(jīng)法律賦權(quán)試點(diǎn),2017年6月民事訴訟法、行政訴訟法修改,賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能。

面對(duì)這一情況,最高檢主動(dòng)從供給側(cè)進(jìn)行改革,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求,把公益訴訟檢察專門分立出來(lái),得到中央全面深化改革委員會(huì)的高度認(rèn)可,于2018年8月批準(zhǔn)最高檢增設(shè)公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)。

機(jī)構(gòu)調(diào)整了,檢察官數(shù)量能夠滿足嗎?檢察官能力能夠跟上嗎?最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言,這是機(jī)構(gòu)改革今年需要逐一解決的問(wèn)題。

事實(shí)上,為了進(jìn)一步完善人才隊(duì)伍建設(shè),最高檢在去年5月設(shè)立了103人規(guī)模的民事行政案件專家委員會(huì),其中除退休法官、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等有法律專業(yè)知識(shí)的代表,還不乏由全國(guó)律師協(xié)會(huì)專業(yè)委員會(huì)推選的資深律師。

最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō),專家委員會(huì)的成員將在為檢察機(jī)關(guān)辦案提供相關(guān)咨詢意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,幫助把握哪些案件應(yīng)該向法院提起抗訴；哪些案件雖然有問(wèn)題,但是可以通過(guò)檢察建議的方式去糾正；哪些案件沒(méi)有任何問(wèn)題,應(yīng)該給予維護(hù),維護(hù)好人民法院司法最終裁判的權(quán)利。

除了拆分,還有整合。在此次機(jī)構(gòu)改革中,最高檢根據(jù)優(yōu)化效能原則,調(diào)整撤并了部分業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。

隨著地方鐵路運(yùn)輸檢察院納入國(guó)家統(tǒng)一司法管理體系、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防職能轉(zhuǎn)隸、鐵路管理部門改制,最高檢原鐵路運(yùn)輸檢察廳處于主要職能弱化的狀態(tài)。為優(yōu)化整合司法資源配置,此次改革撤銷了鐵路運(yùn)輸檢察廳,其原有部分職能繼續(xù)由其他業(yè)務(wù)廳行使。

鑒于原控告檢察廳、申訴檢察廳兩個(gè)部門的性質(zhì)職能相近,服務(wù)對(duì)象和工作領(lǐng)域基本相同,職責(zé)、工作重合度高,此次改革將控告檢察廳、申訴檢察廳合并設(shè)立為第十檢察廳。同時(shí),將原司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室整合到法律政策研究室,由研究室負(fù)責(zé)司法改革協(xié)調(diào)工作。

人員力量向業(yè)務(wù)傾斜

預(yù)留編制給優(yōu)秀人才

在外界看來(lái),最高檢重新組建十個(gè)業(yè)務(wù)檢察廳,是此次改革的最大亮點(diǎn)。在重組過(guò)程中堅(jiān)持人員和力量向檢察業(yè)務(wù)傾斜,也恰好印證了這一觀點(diǎn)。

2018年9月下旬,最高檢改革方案分別征求了中央相關(guān)部門意見(jiàn),進(jìn)行進(jìn)一步修改完善。12月4日,中央正式印發(fā)《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》后,最高檢黨組立即著手機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作。

12月17日,最高檢召開(kāi)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員部署大會(huì),將原偵查監(jiān)督廳、公訴廳、公訴二廳、刑事執(zhí)行檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、申訴檢察廳、鐵路運(yùn)輸檢察廳、未成年人檢察工作辦公室、司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、監(jiān)察局、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門整合、優(yōu)化,重新組建為第一至第十檢察廳。

在編制相對(duì)緊張的情況下,改革后新設(shè)的十個(gè)檢察廳已配備編制266名檢察人員,還預(yù)留一些編制,用于業(yè)務(wù)部門有計(jì)劃調(diào)入、遴選優(yōu)秀人才。人員全部到位后,十個(gè)辦案部門人員接近300名。法律政策研究室、案件管理辦公室等綜合業(yè)務(wù)部門內(nèi)部增擠了一些編制,體現(xiàn)出人員、力量向業(yè)務(wù)傾斜的導(dǎo)向。

與此同時(shí),為同步做好地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)推進(jìn)工作,最高檢經(jīng)與有關(guān)部門反復(fù)溝通,起草制定了《關(guān)于推進(jìn)省以下人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》,中央有關(guān)部門已審批同意。

記者采訪時(shí)得知,各地檢察機(jī)關(guān)正積極貫徹落實(shí)最高檢“三定”規(guī)定精神,研究制定符合地方實(shí)際的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案,已有3個(gè)省級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入全面實(shí)施階段。其他地方檢察機(jī)關(guān)根據(jù)最高檢的部署要求,在抓緊研究制定改革方案的同時(shí),落實(shí)專業(yè)化辦案和捕訴一體等要求,調(diào)整整合人員力量,開(kāi)展司法辦案。

制圖／高岳