提升機(jī)構(gòu)編制工作服務(wù)黨和國家事業(yè)大局的能力——專家解讀《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》

前不久，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（下文簡稱《條例》），對黨的機(jī)構(gòu)編制工作作出明確規(guī)定。出臺《條例》的現(xiàn)實(shí)針對性是什么？《條例》將會給黨的機(jī)構(gòu)編制工作帶來什么變化？《條例》為何將監(jiān)督問責(zé)單列一章？近日，有關(guān)專家就此接受了本報(bào)記者專訪。

①加強(qiáng)黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

機(jī)構(gòu)編制工作在加強(qiáng)黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系建設(shè)、深化機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化黨的執(zhí)政資源配置方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

“黨的十九大提出了加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重大任務(wù)。機(jī)構(gòu)編制工作作為涉及黨和國家事業(yè)全局的一項(xiàng)重大工作，必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨如何集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制工作，需要一套制度安排，在這樣的背景下，《條例》應(yīng)運(yùn)而生?！敝醒朦h校（國家行政學(xué)院）教授封麗霞表示，《條例》以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，著力于加強(qiáng)黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為黨管機(jī)構(gòu)編制作出制度性安排。

機(jī)構(gòu)編制資源作為重要政治資源、執(zhí)政資源，如何合理利用以服務(wù)黨和國家事業(yè)大局，成為一項(xiàng)重要課題。中央黨校（國家行政學(xué)院）教授張曉燕說：“加強(qiáng)黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制工作必須遵循的首要原則之中，即堅(jiān)持黨管機(jī)構(gòu)編制，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到機(jī)構(gòu)編制工作的各方面和全過程，并明確規(guī)定黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國機(jī)構(gòu)編制工作，第六條明確規(guī)定各地區(qū)各部門黨委（黨組）必須服從黨中央對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是學(xué)習(xí)和貫徹《條例》的首要問題?！?/p>

另一方面，《條例》補(bǔ)齊了此前機(jī)構(gòu)編制工作的短板?！霸诟母镩_放進(jìn)程中，各級黨委政府從實(shí)際出發(fā)，不斷加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制工作、合理調(diào)整機(jī)構(gòu)編制資源，對于各個(gè)時(shí)期加強(qiáng)黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系建設(shè)，引領(lǐng)和推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革工作深化發(fā)展，作出了積極貢獻(xiàn)。”中國社會科學(xué)院研究員贠杰說，“但也應(yīng)認(rèn)識到，長期以來，各級黨委政府對作為重要政治資源、執(zhí)政資源的機(jī)構(gòu)編制工作的重要性認(rèn)識還不夠充分，機(jī)構(gòu)編制工作不規(guī)范、不平衡問題較為突出，機(jī)構(gòu)編制工作的法規(guī)制度體系還不夠完善，機(jī)構(gòu)編制工作的實(shí)效性和科學(xué)化、規(guī)范化水平仍有進(jìn)一步提升的空間?！?/p>

《條例》的出臺，彌補(bǔ)了此前機(jī)構(gòu)編制資源運(yùn)用的不足，在全面深化改革的大背景下，可謂正當(dāng)其時(shí)。專家表示，從切實(shí)加強(qiáng)黨對機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷優(yōu)化黨的執(zhí)政資源配置，積極推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，有效強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制工作的剛性約束，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來看，作為第一部專門規(guī)范機(jī)構(gòu)編制工作的黨內(nèi)法規(guī)，《條例》的制定頒布具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。

專家認(rèn)為，從法律法規(guī)體系的角度，《條例》填補(bǔ)了此前的空白。封麗霞評價(jià)：“從機(jī)構(gòu)編制工作的立法現(xiàn)狀來看，已有國家機(jī)構(gòu)的組織法和有關(guān)行政法規(guī)，尚無一部系統(tǒng)規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制工作的專門性法規(guī)?！稐l例》的出臺，進(jìn)一步健全了黨內(nèi)法規(guī)體系和機(jī)構(gòu)編制法規(guī)體系?！?/p>

機(jī)構(gòu)編制是黨和國家機(jī)構(gòu)組織形態(tài)的基礎(chǔ)要素，黨和國家的機(jī)構(gòu)職能配置是否科學(xué)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否適當(dāng)、人員編制是否合理，直接影響著黨治國理政的組織基礎(chǔ)及效能發(fā)揮?！霸邳h集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對機(jī)構(gòu)編制工作進(jìn)行規(guī)范，對于鞏固黨治國理政的組織基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，都具有重要的理論意義和實(shí)踐意義?！睆垥匝嗾f。

②《條例》對四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)定，將推動機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，有統(tǒng)有分、有主有次，履職到位、流程通暢

此次《條例》的一大特點(diǎn)，就是側(cè)重于程序性規(guī)定，注重與現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)的銜接。翻看《條例》內(nèi)容，第三至六章對動議、論證、審議決定、組織實(shí)施四個(gè)機(jī)構(gòu)編制工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了具體規(guī)范。

“做好機(jī)構(gòu)編制工作是各級黨委（黨組）的政治責(zé)任。實(shí)踐中，還缺少一套黨委（黨組）抓機(jī)構(gòu)編制工作的具體制度安排?！狈恹愊挤治觯稐l例》把機(jī)構(gòu)編制工作的基本程序分成四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并具體規(guī)定了每個(gè)環(huán)節(jié)的基本權(quán)限、程序和要求，就是明確要求各級黨委（黨組）扛起抓好本領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制工作主體責(zé)任。這將有助于防止責(zé)任缺位，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性。

對于四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的具體規(guī)定，專家進(jìn)行了詳細(xì)解讀：

在動議環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確了中央和地方各級黨委對機(jī)構(gòu)編制工作的管理權(quán)限、職責(zé)范圍和集體動議程序，不僅有效解決了職責(zé)不清問題，而且明確了各級黨委（黨組）集體討論決定的工作原則，避免了機(jī)構(gòu)編制由小范圍或個(gè)別人說了算的問題，充分體現(xiàn)和落實(shí)民主集中制原則；

論證則在于把好機(jī)構(gòu)編制調(diào)整改革的“政策關(guān)”，為審議決定和組織實(shí)施打好基礎(chǔ)?！稐l例》分別對機(jī)構(gòu)改革、重大體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整，對機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，對編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備等不同類型機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，提出了不同的論證要求。同時(shí)，對各級機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室論證時(shí)聽取意見、調(diào)查研究、合法合規(guī)性審查等論證方法進(jìn)行了明確；

審議決定是機(jī)構(gòu)編制決策的關(guān)鍵程序，在整個(gè)機(jī)構(gòu)編制工作中起著決定性作用?！稐l例》圍繞“由誰來審議決定”“怎么審議決定”，明確了審議決定機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的主體、原則、內(nèi)容、程序和表決方式；

組織實(shí)施程序，主要針對貫徹執(zhí)行問題，經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布的各部門各單位“三定”規(guī)定、機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定等是機(jī)構(gòu)編制法定化的重要形式，不能只是“寫在紙上、貼在墻上、放在抽屜里”，必須不折不扣地執(zhí)行落地，也有利于增強(qiáng)請示報(bào)告意識。

“這四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)在以往工作中有所體現(xiàn)，但存在重審批輕落實(shí)的情況，例如對審批前的啟動和研究論證及審批后的實(shí)施重視不夠、把關(guān)不嚴(yán)、程序不規(guī)范等?！睂＜曳治鲋赋?，《條例》明確的四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)為在機(jī)構(gòu)編制工作全流程中加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任，健全機(jī)制、規(guī)范程序，強(qiáng)化落實(shí)、嚴(yán)守制度提供了一套基本規(guī)矩，有助于切實(shí)解決實(shí)際工作中存在的動議不嚴(yán)格、論證不充分、審批不規(guī)范、實(shí)施不到位問題。

③將監(jiān)督問責(zé)單列一章，旨在通過有效監(jiān)督問責(zé)，真正把《條例》的各項(xiàng)制度規(guī)定落到實(shí)處、取得實(shí)效

“各地區(qū)各部門黨委（黨組）對本地區(qū)本部門機(jī)構(gòu)編制管理和監(jiān)督負(fù)責(zé)”“機(jī)構(gòu)編制工作情況和紀(jì)律要求執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)納入巡視巡察、黨委督促檢查、選人用人專項(xiàng)檢查、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等監(jiān)督范圍，發(fā)揮監(jiān)督合力”“違反本條例規(guī)定，以及對機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處和追責(zé)不力、問題整改不到位造成嚴(yán)重后果的，依照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等規(guī)定追究責(zé)任”。

《條例》專辟監(jiān)督問責(zé)一章，對相關(guān)部門在機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督方面的責(zé)任權(quán)限、機(jī)構(gòu)編制工作應(yīng)遵守的紀(jì)律、對違紀(jì)違法行為的處理和問責(zé)措施等作出了8條詳細(xì)規(guī)定，專家指出意義重大。

“機(jī)構(gòu)編制工作制度規(guī)定的生命力在于落實(shí)和執(zhí)行。只有通過有效監(jiān)督問責(zé)，才能真正把《條例》的各項(xiàng)制度規(guī)定落到實(shí)處、取得實(shí)效。”封麗霞表示，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督問責(zé)是對違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé)、落實(shí)機(jī)構(gòu)編制的剛性約束原則的題中要義，也是機(jī)構(gòu)編制法定化、維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的嚴(yán)肅性、權(quán)威性的本質(zhì)要求。

張曉燕則認(rèn)為，將監(jiān)督問責(zé)單列一章，是黨的十八大以來制定黨內(nèi)法規(guī)的一個(gè)共性特點(diǎn)，為《條例》在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)裝上了執(zhí)行“內(nèi)動力”。

機(jī)構(gòu)編制工作涉及黨和國家機(jī)構(gòu)改革、體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整，各類機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配備和調(diào)整，監(jiān)督對象重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)的多層次、多角度監(jiān)督顯得十分重要。贠杰分析：“《條例》在明確各地區(qū)各部門黨委（黨組）對機(jī)構(gòu)編制負(fù)有管理和監(jiān)督責(zé)任基礎(chǔ)上，規(guī)定了各級編委及其辦公室、有關(guān)部門在機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督方面的責(zé)任權(quán)限和運(yùn)行程序，在監(jiān)督主體和職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，建立了一套機(jī)構(gòu)編制核查和評估等工作機(jī)制，使監(jiān)督問責(zé)具備了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)?！?/p>

同時(shí)，《條例》進(jìn)一步明確了機(jī)構(gòu)編制工作監(jiān)督問責(zé)和巡視巡察、黨委督促檢查、選人用人專項(xiàng)檢查、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等各項(xiàng)工作的相互關(guān)系和協(xié)同方式，有利于形成監(jiān)督執(zhí)行的制度合力。封麗霞解讀：“《條例》規(guī)定了機(jī)構(gòu)編制工作應(yīng)遵守的紀(jì)律要求，明確了五種機(jī)構(gòu)編制工作的禁止情形，強(qiáng)調(diào)了禁止‘條條干預(yù)’，并且列舉了對違紀(jì)違法行為的處理和問責(zé)追責(zé)措施等，為開展監(jiān)督問責(zé)提供了‘標(biāo)尺’和‘利劍’?！?/p>

一分部署，九分落實(shí)。專家表示，進(jìn)一步抓好《條例》的貫徹落實(shí)，將為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力制度和組織保障。