中辦國辦印發(fā)《指導意見》 建立以國家公園為主體的自然保護地體系

新華社北京6月26日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》全文如下。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。我國經(jīng)過60多年的努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態(tài)產(chǎn)品，推進美麗中國建設，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，以保護自然、服務人民、永續(xù)發(fā)展為目標，加強頂層設計，理順管理體制，創(chuàng)新運行機制，強化監(jiān)督管理，完善政策支撐，建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全，為建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐。

（二）基本原則

——堅持嚴格保護，世代傳承。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把應該保護的地方都保護起來，做到應保盡保，讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水凈、鳥語花香的美好家園，給子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)。

——堅持依法確權，分級管理。按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，改革以部門設置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護地，構建新型分類體系，實施自然保護地統(tǒng)一設置，分級管理、分區(qū)管控，實現(xiàn)依法有效保護。

——堅持生態(tài)為民，科學利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質生態(tài)服務的需要。

——堅持政府主導，多方參與。突出自然保護地體系建設的社會公益性，發(fā)揮政府在自然保護地規(guī)劃、建設、管理、監(jiān)督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制。

——堅持中國特色，國際接軌。立足國情，繼承和發(fā)揚我國自然保護的探索和創(chuàng)新成果。借鑒國際經(jīng)驗，注重與國際自然保護體系對接，積極參與全球生態(tài)治理，共謀全球生態(tài)文明建設。

（三）總體目標。建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學設置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式，建設健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定生態(tài)根基。

到2020年，提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，完成國家公園體制試點，設立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標并與生態(tài)保護紅線銜接，制定自然保護地內(nèi)建設項目負面清單，構建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制。到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上。

二、構建科學合理的自然保護地體系

（四）明確自然保護地功能定位。自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。建立自然保護地目的是守護自然生態(tài)，保育自然資源，保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能；服務社會，為人民提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品，為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務；維持人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展。要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態(tài)保護紅線管控范圍。

（五）科學劃定自然保護地類型。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為3類。

國家公園：是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。

自然保護區(qū)：是指保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量及賴以生存的棲息環(huán)境。

自然公園：是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。

制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區(qū)、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

（六）確立國家公園主體地位。做好頂層設計，科學合理確定國家公園建設數(shù)量和規(guī)模，在總結國家公園體制試點經(jīng)驗基礎上，制定設立標準和程序，劃建國家公園。確立國家公園在維護國家生態(tài)安全關鍵區(qū)域中的首要地位，確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導地位，確定國家公園保護價值和生態(tài)功能在全國自然保護地體系中的主體地位。國家公園建立后，在相同區(qū)域一律不再保留或設立其他自然保護地類型。

（七）編制自然保護地規(guī)劃。落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制自然保護地規(guī)劃，明確自然保護地發(fā)展目標、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，納入自然保護地體系。

（八）整合交叉重疊的自然保護地。以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，整合各類自然保護地，解決自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊的問題，將符合條件的優(yōu)先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合，做到一個保護地、一套機構、一塊牌子。

（九）歸并優(yōu)化相鄰自然保護地。制定自然保護地整合優(yōu)化辦法，明確整合歸并規(guī)則，嚴格報批程序。對同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護地名稱和機構不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。在上述整合和歸并中，對涉及國際履約的自然保護地，可以暫時保留履行相關國際公約時的名稱。

三、建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制

（十）統(tǒng)一管理自然保護地。理順現(xiàn)有各類自然保護地管理職能，提出自然保護地設立、晉（降）級、調(diào)整和退出規(guī)則，制定自然保護地政策、制度和標準規(guī)范，實行全過程統(tǒng)一管理。建立統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系，建設智慧自然保護地，制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務價值為核心的考核評估指標體系和辦法。各地區(qū)各部門不得自行設立新的自然保護地類型。

（十一）分級行使自然保護地管理職責。結合自然資源資產(chǎn)管理體制改革，構建自然保護地分級管理體制。按照生態(tài)系統(tǒng)重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類，實行分級設立、分級管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設立；地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定。探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護方式。

（十二）合理調(diào)整自然保護地范圍并勘界立標。制定自然保護地范圍和區(qū)劃調(diào)整辦法，依規(guī)開展調(diào)整工作。制定自然保護地邊界勘定方案、確認程序和標識系統(tǒng)，開展自然保護地勘界定標并建立矢量數(shù)據(jù)庫，與生態(tài)保護紅線銜接，在重要地段、重要部位設立界樁和標識牌。確因技術原因引起的數(shù)據(jù)、圖件與現(xiàn)地不符等問題可以按管理程序一次性糾正。

（十三）推進自然資源資產(chǎn)確權登記。進一步完善自然資源統(tǒng)一確權登記辦法，每個自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權、使用權的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權屬性質，逐步落實自然保護地內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權利內(nèi)容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實行協(xié)議管理。

（十四）實行自然保護地差別化管控。根據(jù)各類自然保護地功能定位，既嚴格保護又便于基層操作，合理分區(qū)，實行差別化管控。國家公園和自然保護區(qū)實行分區(qū)管控，原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動。結合歷史遺留問題處理，分類分區(qū)制定管理規(guī)范。

四、創(chuàng)新自然保護地建設發(fā)展機制

（十五）加強自然保護地建設。以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復。建設生態(tài)廊道、開展重要棲息地恢復和廢棄地修復。加強野外保護站點、巡護路網(wǎng)、監(jiān)測監(jiān)控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設施建設，利用高科技手段和現(xiàn)代化設備促進自然保育、巡護和監(jiān)測的信息化、智能化。配置管理隊伍的技術裝備，逐步實現(xiàn)規(guī)范化和標準化。

（十六）分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護地進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設施等調(diào)整出自然保護地范圍。結合精準扶貧、生態(tài)扶貧，核心保護區(qū)內(nèi)原住居民應實施有序搬遷，對暫時不能搬遷的，可以設立過渡期，允許開展必要的、基本的生產(chǎn)活動，但不能再擴大發(fā)展。依法清理整治探礦采礦、水電開發(fā)、工業(yè)建設等項目，通過分類處置方式有序退出；根據(jù)歷史沿革與保護需要，依法依規(guī)對自然保護地內(nèi)的耕地實施退田還林還草還湖還濕。

（十七）創(chuàng)新自然資源使用制度。按照標準科學評估自然資源資產(chǎn)價值和資源利用的生態(tài)風險，明確自然保護地內(nèi)自然資源利用方式，規(guī)范利用行為，全面實行自然資源有償使用制度。依法界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體的權利和義務，保護原住居民權益，實現(xiàn)各產(chǎn)權主體共建保護地、共享資源收益。制定自然保護地控制區(qū)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理辦法，建立健全特許經(jīng)營制度，鼓勵原住居民參與特許經(jīng)營活動，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營收益分配機制。對劃入各類自然保護地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產(chǎn)權人權益，實現(xiàn)多元化保護。

（十八）探索全民共享機制。在保護的前提下，在自然保護地控制區(qū)內(nèi)劃定適當區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。完善公共服務設施，提升公共服務功能。扶持和規(guī)范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營活動，踐行公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范，支持和傳承傳統(tǒng)文化及人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式。推行參與式社區(qū)管理，按照生態(tài)保護需求設立生態(tài)管護崗位并優(yōu)先安排原住居民。建立志愿者服務體系，健全自然保護地社會捐贈制度，激勵企業(yè)、社會組織和個人參與自然保護地生態(tài)保護、建設與發(fā)展。

五、加強自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督考核

實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強化自然保護地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。

（十九）建立監(jiān)測體系。建立國家公園等自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度，制定相關技術標準，建設各類各級自然保護地“天空地一體化”監(jiān)測網(wǎng)絡體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監(jiān)測站點和衛(wèi)星遙感的作用，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。依托生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺和大數(shù)據(jù)，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強自然保護地監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應用，全面掌握自然保護地生態(tài)系統(tǒng)構成、分布與動態(tài)變化，及時評估和預警生態(tài)風險，并定期統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估報告。對自然保護地內(nèi)基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)等人類活動實施全面監(jiān)控。

（二十）加強評估考核。組織對自然保護地管理進行科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況，發(fā)布評估結果。適時引入第三方評估制度。對國家公園等各類自然保護地管理進行評價考核，根據(jù)實際情況，適時將評價考核結果納入生態(tài)文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。

（二十一）嚴格執(zhí)法監(jiān)督。制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法，建立包括相關部門在內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法機制，在自然保護地范圍內(nèi)實行生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法，制定自然保護地生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法指導意見。強化監(jiān)督檢查，定期開展“綠盾”自然保護地監(jiān)督檢查專項行動，及時發(fā)現(xiàn)涉及自然保護地的違法違規(guī)問題。對違反各類自然保護地法律法規(guī)等規(guī)定，造成自然保護地生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境受到損害的部門、地方、單位和有關責任人員，按照有關法律法規(guī)嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。建立督查機制，對自然保護地保護不力的責任人和責任單位進行問責，強化地方政府和管理機構的主體責任。

六、保障措施

（二十二）加強黨的領導。地方各級黨委和政府要增強“四個意識”，嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，擔負起相關自然保護地建設管理的主體責任，建立統(tǒng)籌推進自然保護地體制改革的工作機制，將自然保護地發(fā)展和建設管理納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。各相關部門要履行好自然保護職責，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動工作落實。重大問題及時報告黨中央、國務院。

（二十三）完善法律法規(guī)體系。加快推進自然保護地相關法律法規(guī)和制度建設，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度。修改完善自然保護區(qū)條例，突出以國家公園保護為主要內(nèi)容，推動制定出臺自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規(guī)定。在自然保護地相關法律、行政法規(guī)制定或修訂前，自然保護地改革措施需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定的，要按程序報批，取得授權后施行。

（二十四）建立以財政投入為主的多元化資金保障制度。統(tǒng)籌包括中央基建投資在內(nèi)的各級財政資金，保障國家公園等各類自然保護地保護、運行和管理。國家公園體制試點結束后，結合試點情況完善國家公園等自然保護地經(jīng)費保障模式；鼓勵金融和社會資本出資設立自然保護地基金，對自然保護地建設管理項目提供融資支持。健全生態(tài)保護補償制度，將自然保護地內(nèi)的林木按規(guī)定納入公益林管理，對集體和個人所有的商品林，地方可依法自主優(yōu)先贖買；按自然保護地規(guī)模和管護成效加大財政轉移支付力度，加大對生態(tài)移民的補償扶持投入。建立完善野生動物肇事?lián)p害賠償制度和野生動物傷害保險制度。

（二十五）加強管理機構和隊伍建設。自然保護地管理機構會同有關部門承擔生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營、社會參與和科研宣教等職責，當?shù)卣袚匀槐Ｗo地內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監(jiān)管等職責。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，制定自然保護地機構設置、職責配置、人員編制管理辦法，探索自然保護地群的管理模式。適當放寬艱苦地區(qū)自然保護地專業(yè)技術職務評聘條件，建設高素質專業(yè)化隊伍和科技人才團隊。引進自然保護地建設和發(fā)展急需的管理和技術人才。通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化、高科技教學手段，積極開展崗位業(yè)務培訓，實行自然保護地管理機構工作人員繼續(xù)教育全覆蓋。

（二十六）加強科技支撐和國際交流。設立重大科研課題，對自然保護地關鍵領域和技術問題進行系統(tǒng)研究。建立健全自然保護地科研平臺和基地，促進成熟科技成果轉化落地。加強自然保護地標準化技術支撐工作。自然保護地資源可持續(xù)經(jīng)營管理、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)等活動可研究建立認證機制。充分借鑒國際先進技術和體制機制建設經(jīng)驗，積極參與全球自然生態(tài)系統(tǒng)保護，承擔并履行好與發(fā)展中大國相適應的國際責任，為全球提供自然保護的中國方案。

《 人民日報 》（ 2019年06月27日 01 版）