從量轉(zhuǎn)向質(zhì)，從物本轉(zhuǎn)向人本 “內(nèi)涵式”是城市發(fā)展模式和路徑的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

□ 陳耀

時(shí)隔10年再次舉行的中央城市工作會(huì)議，科學(xué)分析了新形勢(shì)下我國(guó)城市發(fā)展態(tài)勢(shì)，回應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的向往，體現(xiàn)了新時(shí)代城市發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)治理指明了方向。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線”。什么叫“內(nèi)涵式”？怎么堅(jiān)持好這條主線？可以從理論邏輯、時(shí)代價(jià)值和實(shí)踐路徑三個(gè)維度來(lái)理解，由此把握其中蘊(yùn)含的戰(zhàn)略取向，更有針對(duì)性地提升城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。

植根于馬克思主義城市觀與中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐的結(jié)合

“集約”“人本”屬性的理性回歸和強(qiáng)化

城市內(nèi)涵式發(fā)展理念植根于馬克思主義城市觀與中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐的結(jié)合。

馬克思曾這樣解讀城市：“城市本身，表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中?！边@一論斷揭示了城市作為社會(huì)關(guān)系高度集聚載體的本質(zhì)屬性。我國(guó)古代《周禮·考工記》記載的“匠人營(yíng)國(guó)”思想，則體現(xiàn)了傳統(tǒng)城市規(guī)劃對(duì)功能布局與人文關(guān)懷的追求。這些思想資源共同構(gòu)成了內(nèi)涵式發(fā)展的理論淵源。從某種意義上講，當(dāng)代城市發(fā)展的內(nèi)涵式理念，就是在向城市內(nèi)在具有的“集約”“人本”屬性的理性回歸和強(qiáng)化。

“內(nèi)涵式”抑或“外延式”是城市發(fā)展模式和發(fā)展路徑的不同選擇。內(nèi)涵式發(fā)展的核心，在于從依賴資源投入和規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向注重城市內(nèi)在質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率改善。它與外延式發(fā)展的根本區(qū)別體現(xiàn)在三個(gè)層面：在發(fā)展動(dòng)力上，從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；在空間形態(tài)上，從平面擴(kuò)張轉(zhuǎn)向立體集約；在治理模式上，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治。這種轉(zhuǎn)變既是對(duì)以往城市發(fā)展中過(guò)度消耗資源、空間低效利用、偏離人本中心等“不可持續(xù)”發(fā)展方式的反思，也是新發(fā)展階段更好滿足人民對(duì)美好生活的需要，推進(jìn)中國(guó)特色城市現(xiàn)代化的必然要求。

發(fā)展動(dòng)能重構(gòu)是內(nèi)涵式發(fā)展的基本邏輯。傳統(tǒng)城市發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力主要依賴土地、人口等要素?cái)U(kuò)張，實(shí)踐證明這種發(fā)展模式已難以為繼。特別是隨著土地等要素供給的衰減和人口深度老齡化的到來(lái)，對(duì)城市未來(lái)發(fā)展將形成更大的制約。擺脫增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)而挖掘內(nèi)生增長(zhǎng)潛力，構(gòu)建以科技創(chuàng)新和制度優(yōu)化為核心的動(dòng)力機(jī)制，通過(guò)提升全要素生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)資源高效配置，這種城市動(dòng)能重構(gòu)的結(jié)構(gòu)性變革就是內(nèi)涵式發(fā)展的核心意涵。

空間形態(tài)轉(zhuǎn)型是內(nèi)涵式發(fā)展的外在體現(xiàn)。從城市空間形態(tài)看，“攤大餅”式不斷拉大城市框架、城市空間閑置低效、職住分離導(dǎo)致“鐘擺式”通勤、建筑風(fēng)貌“千城一面”、歷史文脈斷裂等等，這些均屬外延粗放式發(fā)展的“病態(tài)”癥狀。內(nèi)涵式發(fā)展則強(qiáng)調(diào)構(gòu)建緊湊型城市空間結(jié)構(gòu)，通過(guò)劃定開發(fā)邊界，組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化、立體化布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合與集群升級(jí)，以及“產(chǎn)—城—人—文—景”有機(jī)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)空間功能重組和資源集約利用，本質(zhì)上這是對(duì)城市承載力的深度優(yōu)化。

價(jià)值目標(biāo)升維是內(nèi)涵式發(fā)展的必然結(jié)果。從價(jià)值取向看，內(nèi)涵式發(fā)展的根本追求是從“量”轉(zhuǎn)向“質(zhì)”，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不再是核心導(dǎo)向，從“物本”轉(zhuǎn)向“人本”，以人民為中心的人本導(dǎo)向更加凸顯，以人民獲得感、幸福感、安全感為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)公共服務(wù)升級(jí)和全生命周期需求覆蓋重塑發(fā)展目標(biāo)，聚焦宜居性、文化傳承、生態(tài)韌性、產(chǎn)城融合等多元維度。中央城市工作會(huì)議明確將“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”作為現(xiàn)代化人民城市的建設(shè)目標(biāo)，這也是新時(shí)代城市內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展所描繪的藍(lán)圖。

城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵式發(fā)展是城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握新形勢(shì)下我國(guó)城市發(fā)展規(guī)律作出的重大戰(zhàn)略決策，具有重大戰(zhàn)略意義。

這是新時(shí)期破解“城市病”的治本之策。截至2024年末，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，高于世界平均水平，接近中等偏上收入國(guó)家水平，是全球?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化人口規(guī)模最大的國(guó)家。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后，正是城市問(wèn)題集中爆發(fā)的時(shí)期。加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展，通過(guò)優(yōu)化存量空間、提升功能品質(zhì)和完善治理體系，可以有效緩解過(guò)去粗放式發(fā)展導(dǎo)致的市政設(shè)施欠賬、公共服務(wù)不足、交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張、城鄉(xiāng)差距大等系列問(wèn)題。

這是滿足人民美好生活需要的必然選擇。我國(guó)已有9.4億人口居住在城鎮(zhèn)生活，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，城鎮(zhèn)人口的需求開始從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院調(diào)查顯示，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)、文化設(shè)施的需求增長(zhǎng)率連續(xù)五年超過(guò)15%。這種需求升級(jí)不僅包括了人們對(duì)所居住城市的生態(tài)環(huán)境、功能布局、品質(zhì)生活的更高更細(xì)致要求，也包含了人們對(duì)教育、醫(yī)療、住房、社保等公共資源分配得更公平公正的訴求。

這是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。作為現(xiàn)代化的重要載體，城市不只是人口密集地，也是交通、資本、技術(shù)等資源和要素的聚集地，更是全國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的主要源泉。有關(guān)資料顯示，我國(guó)19個(gè)城市群以占全國(guó)25%的土地，集聚全國(guó)75%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)88%的經(jīng)濟(jì)總量，城市群成為支撐我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺(tái)，特別是京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)是引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。世界銀行研究指出，城市全要素生產(chǎn)率每提高1%可帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.3—0.5個(gè)百分點(diǎn)，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵式發(fā)展正是形成城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。

圍繞建設(shè)現(xiàn)代化人民城市目標(biāo)

加快轉(zhuǎn)變理念、方式、動(dòng)力、工作重心和方法

以都市圈城市群為依托，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。作為中國(guó)式現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化主要空間載體，要著眼于提高現(xiàn)代化都市圈和城市群對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，加快推進(jìn)都市圈和城市群內(nèi)的中心城市與周邊城市一體化發(fā)展，構(gòu)建組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化圈群形態(tài)；培育發(fā)展省域副中心城市，避免單中心“一城獨(dú)大”。分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

以城市更新為重要抓手，構(gòu)建緊湊宜居特色空間形態(tài)。城市更新著眼于存量?jī)?yōu)化，是內(nèi)涵式發(fā)展的核心手段，要圍繞舒適便利的宜居性、集約緊湊性、風(fēng)貌特色性等要求，對(duì)不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需求的老舊城區(qū)及閑置低效用地進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性改造。注重“留改拆”并舉，注重采用微改造模式提升歷史文化街區(qū)活力。堅(jiān)持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，推動(dòng)城市空間形態(tài)和城市功能進(jìn)化升級(jí)。

激發(fā)城市創(chuàng)新活力，打造“四鏈”深度融合環(huán)境。創(chuàng)新是城市發(fā)展的不竭動(dòng)力，要圍繞建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市目標(biāo)，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，設(shè)立城市創(chuàng)新基金，提高研發(fā)投入強(qiáng)度，支持高校與企業(yè)共建聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，打造“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果產(chǎn)業(yè)化”完整鏈條；深化體制機(jī)制改革，完善創(chuàng)新人才的激勵(lì)機(jī)制，加快城市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，培育壯大新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破。

提升城市功能品質(zhì)，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板。城市功能品質(zhì)決定著城市的吸引力，是城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。要在完善城市綜合服務(wù)功能基礎(chǔ)上不斷提升服務(wù)質(zhì)量，提升公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)加強(qiáng)托育、養(yǎng)老、醫(yī)療等設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊短板。結(jié)合各城市實(shí)際，打造好便捷高效“通勤圈”“產(chǎn)業(yè)圈”和“生活圈”，尤其是構(gòu)建“15分鐘社區(qū)生活圈”，縮短服務(wù)半徑。推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期管理。

健全生態(tài)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。鞏固生態(tài)環(huán)境治理成效，采取更有效措施推動(dòng)城市空氣治理、飲用水源地保護(hù)以及新污染物防治，推動(dòng)減污降碳擴(kuò)綠協(xié)同增效，提升城市生物多樣性。提高城市藍(lán)綠空間占比，大幅度降低萬(wàn)元GDP能耗水平。推廣海綿城市建設(shè)技術(shù)，使城市建成區(qū)盡快達(dá)到海綿城市標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)，對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)給予更大政策支持。完善垃圾分類措施，大力普及綠色生活方式。

完善城市治理體系，建設(shè)智慧文明韌性城市。按照便捷高效的智慧城市、崇德向善的文明城市、安全可靠的韌性城市的目標(biāo)要求，創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，高效解決群眾急難愁盼問(wèn)題。完善歷史文化保護(hù)傳承體系，完善城市風(fēng)貌管理制度，保護(hù)城市獨(dú)特的歷史文脈、人文地理、自然景觀；加強(qiáng)城市文化軟實(shí)力建設(shè)，提高市民文明素質(zhì)。推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治和社會(huì)治安整體防控，切實(shí)維護(hù)城市公共安全。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）