涂圣偉：完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

工農(nóng)城鄉(xiāng)關系是現(xiàn)代化進程中帶有全局性、長期性的問題。黨的二十屆三中全會提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的地位提升到全新的戰(zhàn)略高度。中央經(jīng)濟工作會議提出，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握現(xiàn)代化建設規(guī)律和城鄉(xiāng)關系變化特征，將馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論同我國城鄉(xiāng)發(fā)展實際相結(jié)合，形成了關于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要理論創(chuàng)新成果。新征程上，我們要深刻認識城鄉(xiāng)融合發(fā)展與中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在統(tǒng)一性，準確把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求，聚焦重點任務，完善體制機制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關系，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展與中國式現(xiàn)代化內(nèi)在統(tǒng)一

習近平總書記指出，在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。從實踐看，凡是工農(nóng)城鄉(xiāng)關系處理得比較好的時期，經(jīng)濟社會發(fā)展就比較快；反之，經(jīng)濟建設和各項事業(yè)就會受到影響，現(xiàn)代化建設也會出現(xiàn)波折。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，是推進中國式現(xiàn)代化的必然要求。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展與中國式現(xiàn)代化高度統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，發(fā)展目標的一致性?，F(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化。習近平總書記強調(diào)，現(xiàn)代化的最終目標是實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最終目標同樣也是促進人的自由全面發(fā)展。正如恩格斯在《共產(chǎn)主義原理》中提到，通過消除舊的分工，通過產(chǎn)業(yè)教育、變換工種、所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，通過城鄉(xiāng)的融合，使社會全體成員的才能得到全面發(fā)展。其二，實現(xiàn)過程的統(tǒng)一性。在社會發(fā)展的不同階段，社會主要矛盾各有不同，中國式現(xiàn)代化是在不斷解決社會主要矛盾中向前推進的。進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是社會主要矛盾的集中體現(xiàn)。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，本質(zhì)上是一個解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題的過程，必將對中國式現(xiàn)代化形成基礎支撐。

中國式現(xiàn)代化道路決定城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。城鄉(xiāng)關系具有社會性和歷史性，不同發(fā)展階段、不同社會制度條件下呈現(xiàn)出不同的特征。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是世界范圍內(nèi)各國現(xiàn)代化建設的普遍趨向，但并沒有統(tǒng)一模式。我國“并聯(lián)式”推進現(xiàn)代化的路徑，決定了推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然建立在工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補的基礎上。新中國成立以來，城鄉(xiāng)關系的調(diào)整與發(fā)展已經(jīng)成為社會結(jié)構(gòu)性變遷的重要組成部分。城鄉(xiāng)關系從二元結(jié)構(gòu)體制中逐步解放出來，帶來整個社會生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌的改善。新征程上，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必將推動中國式現(xiàn)代化不斷向前發(fā)展。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展貫穿中國式現(xiàn)代化全過程。全球范圍內(nèi)，沒有一個國家在現(xiàn)代化進程中面臨著我國這樣復雜的城鄉(xiāng)關系問題。這一方面在于我國是一個擁有十幾億人口的發(fā)展中大國，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距大，促進規(guī)模巨大的人口在城鄉(xiāng)之間有序流動、遷徙、安居，推動城鄉(xiāng)整體實現(xiàn)現(xiàn)代化，是一個極具挑戰(zhàn)的課題，沒有先例可循、沒有成熟的經(jīng)驗可以照搬。另一方面在于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是以高度“壓縮時空”的方式進行的，我們過去幾十年走過的發(fā)展歷程，西方發(fā)達國家曾用了幾百年，由此帶來城鄉(xiāng)關系的急劇變遷。在這種背景下，處理好城鄉(xiāng)關系具有特殊性和復雜性。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，必將是一個長期的、復雜的過程。

系統(tǒng)性重塑構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，既不是將城市和鄉(xiāng)村相關領域制度簡單合并相加，也不是局部修修補補的改革，而是基于構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系而進行的系統(tǒng)性、整體性重塑。

立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌處理好人地關系。農(nóng)民與土地的關系處理長期影響著鄉(xiāng)村社會興衰與國家長治久安。不同歷史時期，處理農(nóng)民與土地關系的方式與策略不同，并隨著時空條件變化而轉(zhuǎn)換。當前推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，依然要處理好農(nóng)民與土地的關系，但也要看到，在我國城鄉(xiāng)形態(tài)結(jié)構(gòu)深刻變化的條件下，人地關系的內(nèi)涵和具體形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了重要變化。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，越來越多市民群體入鄉(xiāng)成為“新農(nóng)人”，衍生出進城后土地退出和入鄉(xiāng)后需要用地的不同訴求，農(nóng)民與土地的關系早已超越了鄉(xiāng)村范疇，這就決定了處理好農(nóng)民與土地的關系必須立足城鄉(xiāng)兩大空間、突破傳統(tǒng)人地關系邏輯，通過深化土地制度改革，建立城鄉(xiāng)人地適配的體制機制，促進城鄉(xiāng)人口流動與土地資源優(yōu)化配置有機結(jié)合。

提升城鄉(xiāng)人口分布與公共資源的空間匹配性。人口分布與公共資源匹配是個動態(tài)過程，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要實現(xiàn)人口與公共資源在空間上的高效匹配。無論是城市還是鄉(xiāng)村，公共服務供給能夠與常住人口規(guī)模的增減相匹配，而且公共服務可以隨人走，只有這樣才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動。當前，我國城鄉(xiāng)人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)等仍在發(fā)生重要變化，帶來城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，這一過程還將持續(xù)一段時間。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，必須把握城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展形態(tài)變化趨勢，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置機制，在強化公共資源配置均等化的同時，提高配置效率。

基于功能融合建設城鄉(xiāng)發(fā)展共同體。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“破”的過程，也是把城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點結(jié)合起來形成城鄉(xiāng)發(fā)展共同體“立”的過程。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村有著各自不可替代的功能，城鄉(xiāng)將長期共生共存。在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，也要強調(diào)鄉(xiāng)村的獨立性和發(fā)揮好鄉(xiāng)村功能。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，拓展農(nóng)業(yè)多重功能和鄉(xiāng)村多元價值，促進城鄉(xiāng)功能深度耦合。

通過發(fā)展生產(chǎn)力創(chuàng)造城鄉(xiāng)融合的物質(zhì)條件。生產(chǎn)力發(fā)展是推動社會進步和城鄉(xiāng)關系演變的根本動力。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須以具備一定的物質(zhì)條件、社會條件和經(jīng)濟組織條件為前提。只有當社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，城鄉(xiāng)之間對立的根源和各種表現(xiàn)趨于消失，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才能真正取代城鄉(xiāng)對立。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素雙向流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面制度，加快形成有利于生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制，發(fā)揮新型工業(yè)化對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的引領作用，增強城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟和人口的能力，并通過技術擴散、產(chǎn)業(yè)融合等帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

全面落實重點任務健全制度體系

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制涉及經(jīng)濟社會發(fā)展各領域各方面，是一項長期的系統(tǒng)性工程，貫穿推進中國式現(xiàn)代化全過程，當前要重點在以下幾方面著力。

一是率先構(gòu)建縣城產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制?？h域具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質(zhì)性強等特點，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。率先在縣域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縣城是關鍵支撐。要聚焦統(tǒng)籌“產(chǎn)城人”發(fā)展，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，健全縣級基本財力保障機制，深入推動縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，因地制宜培育縣域富民產(chǎn)業(yè)，增強縣城對人口和產(chǎn)業(yè)的吸納集聚能力、對縣域經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)縣城產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動。

二是加快破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘。城鄉(xiāng)要素無法順暢流動和平等交換，既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的顯著表現(xiàn)，同時也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后的重要原因。構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，必須加快破除制約城鄉(xiāng)要素流動的制度壁壘，深化要素配置市場化改革。應著力提高生產(chǎn)要素流動的協(xié)同性，特別是結(jié)合第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，加快探索進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權自愿有償退出機制，讓城鄉(xiāng)人口流動與土地權益流轉(zhuǎn)匹配起來。同時，推進城鄉(xiāng)雙向開放，健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制，結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員退出和人才加入機制等方面積極探索，促進各類資源要素更多向鄉(xiāng)村流動。

三是建立城鄉(xiāng)公共資源高效配置機制。堅持人口分布與公共資源匹配原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務布局，推進城鄉(xiāng)基礎設施高效聯(lián)通、一體化管護和基本公共服務質(zhì)量均衡、水平均等，提高鄉(xiāng)村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環(huán)境舒適度，縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。適應城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)變化趨勢，按照常住人口規(guī)模和服務半徑統(tǒng)籌公共資源配置，以縣城、中心鎮(zhèn)和有條件的中心村為重點有序布局基礎設施和公共服務，增強公共資源與人口分布的空間適應性，提高公共資源配置效率。此外，充分發(fā)揮數(shù)字技術在促進城鄉(xiāng)公共資源高效配置方面的作用，推進“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”，推動優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療等公共服務資源向農(nóng)村覆蓋。

四是形成更加完善的農(nóng)村基礎制度體系。健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重點在于形成更加成熟更加定型的農(nóng)村基礎制度體系。要處理好“統(tǒng)”與“分”的關系,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。完善強農(nóng)惠農(nóng)支持制度，提高農(nóng)業(yè)支持政策整體效能，健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全穩(wěn)定供給。深化農(nóng)村土地制度改革，加強土地細碎化治理，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。構(gòu)建公平合理的集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度，綜合運用耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市等政策工具，推進全域土地綜合整治，有序盤活閑置低效用地，保障鄉(xiāng)村振興用地。

（本文來源：經(jīng)濟日報 作者涂圣偉系中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所研究員）