大數(shù)據(jù)時(shí)代 良法善治護(hù)航

作者：周漢華（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、中國(guó)法學(xué)會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信息法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)）

編者按

大數(shù)據(jù)是萬(wàn)物及萬(wàn)物“普遍聯(lián)系”的全景式記錄，被稱為“信息時(shí)代的石油”。當(dāng)前，我國(guó)正在大力推動(dòng)實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)。更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善，成為大數(shù)據(jù)發(fā)展的時(shí)代命題。編者特邀請(qǐng)三位專家，分析如何避免數(shù)據(jù)孤島、隱私泄露、算法歧視等問(wèn)題，探討大數(shù)據(jù)時(shí)代的依法治理之道。    

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合?；ヂ?lián)網(wǎng)快速發(fā)展不斷積累的海量數(shù)據(jù)，使人類一切活動(dòng)數(shù)據(jù)化，萬(wàn)物互聯(lián)，一切留下痕跡。通過(guò)算法對(duì)數(shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的大數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，可以發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力。

如今，大數(shù)據(jù)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。比如，包括人臉識(shí)別在內(nèi)的智能防控系統(tǒng)提高了案件偵破率；健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)推動(dòng)人工智能輔助醫(yī)療，可以緩解優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源不足現(xiàn)狀；城市大腦與智慧城市的發(fā)展，既可以緩解交通擁堵等老大難問(wèn)題，還可以使城市生活更為美好；基于大眾供給方與大眾需求方供需大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)匹配的分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，可以極大提升社會(huì)資源配置效率，正在迅速改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

由于我國(guó)網(wǎng)民人口數(shù)量大，大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景豐富，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新能力強(qiáng)，大數(shù)據(jù)發(fā)展具備各種非常有利的條件。黨的十九大報(bào)告要求，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，有力支撐數(shù)字中國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、智慧社會(huì)建設(shè)，這為我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展明確了方向。

位于河北廊坊的京津冀大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用中心。光明圖片/視覺中國(guó)

大數(shù)據(jù)發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)踐中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)不少，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

數(shù)據(jù)共享不暢，制約大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用。近年來(lái)，隨著政務(wù)信息化的穩(wěn)步推進(jìn)，一些地方和部門依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)，“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施不斷涌現(xiàn)。但是，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)管理分散、辦事系統(tǒng)繁雜、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)共享不暢、業(yè)務(wù)協(xié)同不足、數(shù)據(jù)開放滯后等問(wèn)題較為普遍，制約了大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用。

比如，一直以來(lái)受到各界詬病的“奇葩證明”現(xiàn)象，根源在于政府部門間的數(shù)據(jù)無(wú)法共享，只能要求當(dāng)事人自己承擔(dān)證明責(zé)任。再如，按照法律規(guī)定，電子商務(wù)平臺(tái)有義務(wù)對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)進(jìn)行審核，但是，由于不少地方管理部門的資質(zhì)審批信息不對(duì)外開放，使平臺(tái)根本無(wú)法履行這種審核義務(wù)，導(dǎo)致法律要求無(wú)法落地。數(shù)據(jù)共享不暢，導(dǎo)致辦事難、辦事慢、辦事繁等問(wèn)題不時(shí)出現(xiàn)，也制約了政府監(jiān)管能力的提高，跟不上大數(shù)據(jù)發(fā)展步伐，甚至?xí)e(cuò)失大數(shù)據(jù)發(fā)展帶來(lái)的各種機(jī)會(huì)。

萬(wàn)物互聯(lián)環(huán)境下，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)外溢，給國(guó)家安全帶來(lái)新挑戰(zhàn)。由于核心技術(shù)受制于人的狀況沒有根本改變，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，并會(huì)外溢至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治、軍事等不同領(lǐng)域。幾年前發(fā)生的“棱鏡門”事件，已經(jīng)給全世界敲響了數(shù)據(jù)安全與國(guó)家安全的警鐘。在算法為王的大數(shù)據(jù)環(huán)境下，如果對(duì)算法缺乏有效監(jiān)管，以個(gè)性化定制推送為特征的信息內(nèi)容傳播恐會(huì)對(duì)主流價(jià)值觀造成沖擊，加劇兩個(gè)輿論場(chǎng)的相互背離現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)治理危機(jī)。

大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集和處理，加大個(gè)人數(shù)據(jù)被濫用和權(quán)利被侵害風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)中最有價(jià)值的無(wú)疑是個(gè)人數(shù)據(jù)。通過(guò)軟件、傳感器、各種終端等，不同數(shù)據(jù)控制者都可以對(duì)個(gè)人活動(dòng)信息全程采集、實(shí)時(shí)處理。一旦違法違規(guī)采集、使用、交換個(gè)人信息，就會(huì)導(dǎo)致個(gè)人數(shù)據(jù)被濫用，引發(fā)諸如詐騙、綁架、敲詐勒索等連鎖負(fù)面后果，影響公共安全與人身財(cái)產(chǎn)安全，徐玉玉遭電信詐騙案就是典型。一些App超范圍采集與其提供服務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息，隱含巨大的個(gè)人信息被濫用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在大數(shù)據(jù)處理過(guò)程中，根據(jù)財(cái)富、性別、膚色、種族、人種、健康狀況、地區(qū)差別等各種外在因素所進(jìn)行的算法歧視、大數(shù)據(jù)殺熟、預(yù)測(cè)性識(shí)別等，不僅涉及濫用個(gè)人數(shù)據(jù)，更會(huì)侵犯數(shù)據(jù)主體的各項(xiàng)基本權(quán)利，造成新的不平等。

傳統(tǒng)體制機(jī)制規(guī)則滯后，不適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展要求。當(dāng)前運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為全球性趨勢(shì)，帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，而傳統(tǒng)體制機(jī)制規(guī)則不適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展要求的現(xiàn)象日益明顯。比如，根據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分邊界的傳統(tǒng)行政管理體制和信息系統(tǒng)，很難適應(yīng)大數(shù)據(jù)融合要求，出現(xiàn)信息系統(tǒng)林立的信息孤島現(xiàn)象；按照目前法律規(guī)定，機(jī)動(dòng)車只能由獲得駕駛員證書的人員駕駛，測(cè)試車不得上高速公路行駛等，明顯不適應(yīng)無(wú)人駕駛的發(fā)展；基于生產(chǎn)與消費(fèi)兩分的傳統(tǒng)行政許可管理方式，無(wú)法直接照搬到建立在大眾供給基礎(chǔ)上的分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)；傳統(tǒng)的權(quán)利關(guān)系與權(quán)利規(guī)則無(wú)法解決市場(chǎng)主體之間的新型數(shù)據(jù)權(quán)益沖突。

構(gòu)筑大數(shù)據(jù)法律體系應(yīng)堅(jiān)持的基本法律原則

近年來(lái)，我國(guó)加大力度實(shí)施大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，相繼出臺(tái)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》《“十三五”國(guó)家信息化發(fā)展規(guī)劃》等文件，從頂層進(jìn)行布局。2015年，國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出了大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)的法規(guī)制度建設(shè)的具體要求，包括修訂政府信息公開條例，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護(hù)等方面制度，明確政府統(tǒng)籌利用市場(chǎng)主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍；制定政府信息資源管理辦法，建立政府部門數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理和共享利用制度；研究推動(dòng)網(wǎng)上個(gè)人信息保護(hù)立法工作，界定個(gè)人信息采集應(yīng)用的范圍和方式，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)濫用、侵犯?jìng)€(gè)人隱私等行為的管理和懲戒；推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵行業(yè)領(lǐng)域重要信息系統(tǒng)的安全保護(hù)，保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全；研究推動(dòng)數(shù)據(jù)資源權(quán)益相關(guān)立法工作。

經(jīng)過(guò)幾年努力，目前，網(wǎng)絡(luò)安全法已經(jīng)頒布實(shí)施，建立了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等網(wǎng)絡(luò)安全基本制度；電子商務(wù)法對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)報(bào)送、提供制度做了原則性安排，為管理部門利用市場(chǎng)主體大數(shù)據(jù)提供了法律依據(jù)；政府信息公開條例修訂出臺(tái)，為打造政務(wù)公開升級(jí)版，提升政府信息資源管理水平創(chuàng)造了條件；《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》對(duì)于促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，明確了基本要求；國(guó)務(wù)院推進(jìn)“放管服”改革相關(guān)文件，對(duì)于推進(jìn)體制機(jī)制變革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)行了全方位探索；數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法已經(jīng)被列入本屆人大一類立法計(jì)劃，正在起草過(guò)程之中，有望進(jìn)一步夯實(shí)數(shù)據(jù)安全基本制度。另外，貴州、天津等地相繼制定推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的地方性法規(guī)，更多地方制定了相關(guān)的政府規(guī)章或規(guī)范性文件；上海等地正在制定促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的地方性法規(guī)或規(guī)定，各地?cái)?shù)據(jù)開放工作和制度建設(shè)全面推進(jìn)，大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用水平快速提升。

深入分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)大數(shù)據(jù)法規(guī)制度建設(shè)根據(jù)良法善治的要求，體現(xiàn)了四個(gè)鮮明的特點(diǎn)，也是構(gòu)筑大數(shù)據(jù)法律體系應(yīng)該堅(jiān)持的基本法律原則：

以底線思維構(gòu)筑大數(shù)據(jù)發(fā)展安全防線，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)體制，優(yōu)化執(zhí)行體制，強(qiáng)化預(yù)警、預(yù)測(cè)與預(yù)防，加強(qiáng)信息共享與綜合能力建設(shè)，有效防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處置突發(fā)安全事件，維護(hù)國(guó)家利益。

以創(chuàng)新思維推動(dòng)體制機(jī)制變革，“放管服”并重，包容審慎監(jiān)管，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，法治政府、廉潔政府、創(chuàng)新政府與服務(wù)型政府共同推進(jìn)，推動(dòng)新業(yè)態(tài)發(fā)展，培育新動(dòng)能，主動(dòng)引領(lǐng)大數(shù)據(jù)發(fā)展。

以法治思維明確不同主體行為規(guī)范與權(quán)利邊界，著力處理好管理部門與市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體之間以及市場(chǎng)主體與數(shù)據(jù)主體之間的法律關(guān)系，既維護(hù)數(shù)據(jù)主體對(duì)個(gè)人信息的控制權(quán)，也促進(jìn)市場(chǎng)主體之間的良性數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)，并借助大數(shù)據(jù)提升政府監(jiān)管能力與服務(wù)能力。

以共治思維推動(dòng)體系性解決，重視大數(shù)據(jù)發(fā)展面臨問(wèn)題與挑戰(zhàn)的復(fù)雜性、共生性與相互轉(zhuǎn)化性，避免線性思維、單向思維，構(gòu)筑多元主體參與、多種政策工具并用、激勵(lì)約束并重、依法治理與數(shù)據(jù)治理相結(jié)合的大數(shù)據(jù)治理新格局。

《光明日?qǐng)?bào)》（ 2019年06月23日 07版）