開大“前門”增投資 嚴堵“后門”防風險

《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》出爐——

開大“前門”增投資 嚴堵“后門”防風險

經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 曾金華

防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把開大“前門”和嚴堵“后門”協(xié)調(diào)起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設(shè)之路的同時，鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項目資金來源——

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ穼χС肿龊脤ｍ梻椖咳谫Y等提出了哪些要求？新增地方政府債券發(fā)行使用工作進展如何？就相關(guān)熱點問題，記者采訪了財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會有關(guān)負責人（以下簡稱有關(guān)負責人）和專家學者。

開大“前門”嚴堵“后門”

今年以來，新增地方政府債券發(fā)行使用工作加快。數(shù)據(jù)顯示，2019年1月份至5月份，新增債券累計發(fā)行14596億元，其中新增專項債券8598億元；發(fā)債規(guī)模已占2019年新增地方政府債務限額的47.4%，發(fā)行進度接近一半。

據(jù)介紹，各地發(fā)行的新增債券主要用于在建項目建設(shè)，積極支持打贏三大攻堅戰(zhàn)，有力支持國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進棚戶區(qū)改造、水利工程等重大項目建設(shè)，穩(wěn)投資效果明顯。

有關(guān)負責人表示，截至2018年末，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為37%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。同時，各地區(qū)、各部門從嚴整治舉債亂象，堅決遏制隱性債務增量，當前地方政府違法違規(guī)無序舉債的勢頭得到遏制。

有關(guān)負責人強調(diào)，防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把開大“前門”和嚴堵“后門”協(xié)調(diào)起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設(shè)之路的同時，鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項目資金來源。

《通知》按照堅持疏堵結(jié)合、協(xié)同配合、突出重點、防控風險、穩(wěn)定預期的原則，從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進重大公益性項目融資等方面，提出了相關(guān)工作要求，正面引導地方政府履職盡責，依法合規(guī)做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作。

“出臺《通知》的目的在于以地方政府專項債券為引領(lǐng)，強化財政金融在項目配套融資方面的協(xié)調(diào)，在防風險的基礎(chǔ)上，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，增加有效投資，促進經(jīng)濟良性循環(huán)?！敝袊斦茖W研究院金融研究中心主任趙全厚說。

為項目融資搭好臺

有關(guān)負責人介紹，《通知》圍繞用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，依據(jù)有關(guān)法律政策規(guī)定，從合理明確金融支持標準、突出資金支持重點、提供配套融資支持等方面，提出系統(tǒng)性政策措施，支持做好專項債券項目融資工作。

在合理明確金融支持專項債券項目標準方面，《通知》規(guī)定，對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入(包括交通票款收入等)，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，可以由承擔專項債券項目建設(shè)任務的企業(yè)法人項目單位根據(jù)未納入預算管理的剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資。

在積極鼓勵金融機構(gòu)提供配套融資支持方面，《通知》提出，對應實行企業(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構(gòu)以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設(shè)。鼓勵保險機構(gòu)為符合標準的中長期限專項債券項目建設(shè)提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類債券,支持符合標準的專項債券項目。

此外，允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金?！锻ㄖ诽岢觯瑢τ趯ｍ梻С?、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后其他經(jīng)營性專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

趙全厚認為，《通知》在合理明確金融支持債券項目標準的前提下，聚焦重點領(lǐng)域和重大項目，激勵專項債券融資和市場化融資相結(jié)合，有利于二者形成合力，提高項目投融資集中度?！盀橹卮箜椖康氖袌龌谫Y提供了依法合規(guī)的清晰框架?！?/p>

完善專項債券管理

有關(guān)負責人介紹，《通知》按照市場化改革方向，進一步細化完善了專項債券管理及配套措施，既支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發(fā)展。

在大力做好專項債券項目推介方面，《通知》提出，地方政府通過印發(fā)項目清單、集中公告等方式,加大向金融機構(gòu)推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作,組織和協(xié)調(diào)金融機構(gòu)參與。金融機構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持,加快專項債券推介項目落地。

在強化信用評級和差別定價方面，《通知》要求，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺建設(shè),由地方政府定期公開其債務限額、余額、債務率、償債率，以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，支持市場機構(gòu)獨立評級，根據(jù)政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。

同時，提升地方政府債券發(fā)行定價市場化程度?！锻ㄖ窂娬{(diào)，堅持地方政府債券市場化發(fā)行，進一步減少對地方政府債券發(fā)行的行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現(xiàn)金管理操作等手段變相干預地方政府債券發(fā)行定價，促進地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。

《通知》要求，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設(shè)進度，債券發(fā)行后及時回補。各地要均衡專項債券發(fā)行時間安排，力爭當年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

風險管控不能松懈

有觀點認為，《通知》的印發(fā)意味著放松債務風險管控。對此，有關(guān)負責人表示，《通知》堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動搖、堅持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路、堅持穩(wěn)定政策預期、堅決不搞“大水漫灌”，從合理明確融資標準、嚴格項目資本金條件、確保落實償債責任、保障項目融資與償債能力相匹配、強化跟蹤評估監(jiān)督等五個方面，構(gòu)建風險防控體系，在用改革的辦法開大“前門”的同時，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。

此外，《通知》允許融資平臺公司在不擴大建設(shè)規(guī)模和防范風險的前提下與金融機構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。有關(guān)負責人解釋，《通知》相關(guān)政策規(guī)定兼顧了堅決遏制隱性債務增量和積極穩(wěn)妥化解隱性債務存量的關(guān)系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在堅定不移去杠桿的同時防范“處置風險的風險”。

“《通知》既著力促進增加投資、穩(wěn)定需求，又堅持防控風險。比如對融資平臺公司的繼續(xù)融資，要求必須在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關(guān)系基礎(chǔ)上，這體現(xiàn)了防風險的要求。下一步，對地方政府債務仍應繼續(xù)加強監(jiān)管、嚴控風險?！敝醒胴斀?jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云說。

曾金華